I OSK 1806/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 715/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz J. K. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 715/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...], nr [...] przyznano J. K. od dnia 1 stycznia 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przewidziany dla policjantów samotnych i będących w służbie stałej. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w W., działając na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 czerwca 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w związku z § 1 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), orzekł o utracie przez J. K. z dniem [...] sierpnia 2005 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że skarżący złożył odpis skróconego aktu małżeństwa zawartego w dniu [...] sierpnia 2005 r. oraz oświadczenie mieszkaniowe, w którym podał, że jego małżonka M. K. na podstawie umowy najmu nr [...] jest głównym najemcą lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Ponieważ przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia nie przewiduje przyznania równoważnika w sytuacji, kiedy członek rodziny policjanta posiada lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy, należało orzec o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. zarzucił, że decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż powyższy lokal mieszkalny posiada powierzchnię [...] m2 i nie spełnia norm zaludnienia, które stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, wynoszą od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej na jedną osobę uprawnioną. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podając, że bezspornym jest, iż lokal przy ul. [...] nie spełnia wymogów trzech norm zaludnienia, jednak fakt ten w świetle obowiązujących przepisów pozostaje bez znaczenia dla przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. podniósł, że umowa najmu lokalu zawiera powierzchnię mieszkalną lokalu, która nie spełnia norm zaludnienia dla jego rodziny (żona i córka). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu należy założyć racjonalność działania ustawodawcy i przyjąć, że gdyby chciał związać określenie "lokal mieszkalny" użyte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z treścią nadaną mu w art. 88 ust. 1, to wówczas albo powtórzyłby w tym przepisie wyraźnie powiązanie lokalu mieszkalnego z normami zaludnienia, albo dokonałby odesłania do treści tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd przytoczył treść art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t. j. z 2002r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych a także treść art. 89 ustawy wymieniającego członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezspornym jest, iż lokal mieszkalny, którego najemcą jest żona skarżącego, nie spełnia norm zaludnienia – powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od co najmniej 21m2. Jednak, stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Sądu - zgodnie z wykładnią gramatyczną - równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez adwokata K. B.. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie wykładni gramatycznej przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej powierzchni niż przysługująca mu norma powierzchni mieszkalnej, to policjantowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. K. wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez orzeczenie, iż skarżący nie utracił ze skutkiem od dnia [...] sierpnia 2005r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98, LEX nr 48581, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99). W ocenie skarżącego o posiadaniu przez policjanta odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej można mówić dopiero w chwili, gdy policjant ten posiada prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. A zatem, policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wbrew stanowisku Sądu zastosowanie w sprawie winna mieć nie wykładnia gramatyczna, lecz systemowa. Znaczenie winno więc mieć to, że systematyka ustawy o Policji, w szczególności w rozdziale 8 - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wskazuje w sposób niezbity, iż rozdział ten kompleksowo reguluje sprawy mieszkaniowe policjantów i nie powinno mieć miejsca interpretowanie jednego przepisu (np. art. 92) bez kompleksowego ujęcia całości regulacji ustawy, a zwłaszcza jej rozdziału 8. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wnoszący skargę kasacyjną J. K. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 7, poz. 58 ze zm.). Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony, a to z następujących względów. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2002 roku Nr 7, poz. 58 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o Policji - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego / w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej /, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97, niepubl. ). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. W tym stanie prawnym należy uznać, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w przypadkach przewidzianych w punktach 1 – 4 tegoż przepisu, w tym w razie posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (pkt 2) bądź posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3). Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego stanowi posiadanie przez małżonka policjanta, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej (...) – art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2000 roku, I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 roku, I SA 866/98, LEX nr 48581, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., I OSK 1320/05 ). Przesłanki prawa do lokalu wyznaczają powyższe przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej ( art. 97 ust. 1 ) przepisy wykonawcze ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż - zgodnie z wykładnią gramatyczną - równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Błędny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że formułowanie "odpowiedni" dotyczy jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie dotyczy przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Tym samym wadliwe jest także stanowisko Komendanta Głównego Policji - wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji z dnia [...] - iż fakt, że lokal przy ul. [...] nie spełnia wymogów trzech norm zaludnienia, w świetle obowiązujących przepisów pozostaje bez znaczenia dla przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku, czy w niniejszej sprawie organy administracji publicznej uprawnione były do orzeczenia o utracie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] sierpnia 2005 roku, a więc z datą wsteczną tj. wcześniejszą niż data orzekania przez organy. Podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia nie podały także organy administracji publicznej. Dodatkowo wskazać należy, iż powołany przez pełnomocnika Komendanta Głównego Policji na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 roku, sygn. akt I OSK 1233/06 i zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji zapadły w innym stanie faktycznym, a mianowicie w sytuacji, gdy policjantowi odmówiono przyznania równoważnika za brak lokalu, gdyż decyzją administracyjną przydzielono funkcjonariuszowi lokal mieszkalny, który odpowiadał w dacie przydziału liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] O kosztach postępowania - wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).