I OSK 1320/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 276/10 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Ol 276/10, po rozpoznaniu skargi A. H. , uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Komendant Miejski Policji w E. przyznał A. H. z dniem 20 lutego 2004 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaś decyzją z dnia [...] września 2009 r. ten sam organ uchylił z dniem 10 września 2009 r. własną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. i cofnął skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzucił, że nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał ponadto, że nie wyjaśniono przyczyn, dla których uchylono z dniem 10 września 2009 r. decyzję przyznającą równoważnik pieniężny. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Komendant Miejski Policji w E. uchylił z dniem 28 grudnia 2009 r. własną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. i cofnął A. H. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji ustalił, że w dniu 21 lutego 2008 r. policjant kupił położony w E. lokal mieszkalny, o powierzchni mieszkalnej 16,27 m², co skutkuje utratą prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia. Przyznał, że lokal ten nie zapewnia przysługującej policjantowi i członkom jego rodziny powierzchni mieszkalnej, lecz uznał, że jest to okoliczność bez znaczenia w sprawie. W odwołaniu A. H. podał, że powierzchnia zakupionego przez niego mieszkania nie odpowiada normom mieszkalnym, przewidzianym w przepisach prawa. Wywiódł, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a taki lokal z zasobów Policji nie został mu przydzielony, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie spełnia przysługujących im norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, ustawa o Policji i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.) nie wiążą prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant. W złożonej skardze A. H. stwierdził, że w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli prawo do lokalu nie zostało zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Sąd przyznał, że powołane przepisy nie uzależniają wprost przyznania spornego świadczenia od wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Sąd podzielił jednak w pełni stanowisko NSA wyrażone m.in. w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 1638/09, że ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści wskazanych wyżej norm prawnych błędnie sugerowałoby, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zatem, przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w rozdziale 8 tej ustawy – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zasadnicze znaczenie mają przy tym art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 tej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to, zdaniem NSA, bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych określone w drodze rozporządzenia. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez NSA we wskazanym wyżej wyroku z dnia 2 marca 2010 r. I OSK 1638/09 oraz w wyrokach: z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., I OSK 1123/08, z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 998/08 i z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 1806/06 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA). Z przedstawionych względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Od powyższego wyroku Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi I instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: w szczególności art. 88, art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) przez przyjęcie, iż przy ocenie uprawnienia do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego pod uwagę brać należy powierzchnię mieszkalną posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji skutkuje przyznaniem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji posiadającego lokal mieszkalny niespełniający jedynie wymogu odpowiedniego metrażu zgodnego z odpowiednimi normami, przy uwzględnieniu członków rodziny policjanta Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nieprawidłowo zinterpretował normę prawną dotyczącą przydziału równoważnika za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji. W szczególności nie sposób zgodzić się z koniecznością zastosowania przez Sąd wykładni systemowej i celowościowej w kontekście rozdziału 8 ustawy o Policji, skoro norma prawna wyrażona w art. 92 ustawy o Policji jest jednoznaczna i nie wymaga uzupełnienia. Przyznanie świadczenia następuje na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy Policji - zgodnie z którym, "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej". Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przedmiotowego świadczenia się nie wypłaca, jeżeli policjant np. posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej lub spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy. Uznać w tym przypadku należy, iż ustawodawca uzależnił przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu od faktu posiadania lokalu, a nie jak twierdzi Sąd I instancji od powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu. Organ podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., II SA/Wa 254/07, iż istotą normy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest to, aby z określonego w nim równoważnika pieniężnego korzystali jedynie ci policjanci, którzy w miejscowości pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, ani w takich miejscowościach lokalu mieszkalnego nie posiadają członkowie rodziny policjanta. Nie jest tu istotne czy dany lokal mieszkalny odpowiada normie, co do jego powierzchni, do której odwołuje się art. 88 ustawy. Pod pojęciem posiadania lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji rozumieć należy zarówno każdą postać korzystania z lokalu w sensie faktycznym, jak i każdy tytuł prawny do posiadania tego lokalu w tym także prawo własności. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną A. H. wniósł o jej odrzucenie i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. nr 100, poz. 918 ze zm.), wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz wyrażone w powołanych przez tenże Sąd wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., I OSK 1123/08, z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 998/08 i z dnia 21 grudnia 2007 r., I OSK 1806/06. Stosując powyższe rozważania do niespornych okoliczności sprawy niniejszej, należy zatem stwierdzić, że skoro posiadany przez skarżącego policjanta lokal o powierzchni 16,27 m2 nie spełnia norm zaludnienia to przysługuje mu nadal równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie prawa materialnego: art. 88 i art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.