I OSK 998/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 178/08 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. Ł. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 178/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Ustrzykach Dolnych, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 88, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277) w związku z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) oraz § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późń. zm.), przyznał S. Ł. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji, wskazując, że strona posiada lokal mieszkalny, tym samym przyznanie przedmiotowego świadczenia w sposób rażący narusza przepis art. 92 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w niniejszej sprawie, S. Ł. posiada tytuł prawny do własnościowego spółdzielczego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ustrzykach Dolnych, w związku z czym, zdaniem organu odwoławczego, doszło do rażącego naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającego na udzieleniu przedmiotowego świadczenia wbrew wyraźnej przesłance ustawowej, która dopuszcza jego przyznanie wyłącznie w sytuacji przewidzianej w tym przepisie. Organ wskazał, że przepisy art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o Policji samodzielnie kształtują przesłanki przedmiotowego świadczenia, uzależniając prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wyłącznie od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie wprowadzając wymogu, aby posiadany przez policjanta lokal odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem sama okoliczność posiadania w miejscu pełnienia służby jakiegokolwiek mieszkania lub domu przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny, wyklucza, zdaniem organu, możliwość przyznania mu przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił przy tym, że świadczenie to ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez funkcjonariusza koszty czasowego uzyskania (wynajmu) lokalu i nie stanowi świadczenia, którego otrzymanie skutkuje utratą prawa do lokalu w drodze przydziału lub uzyskania pomocy finansowej. Świadczenie to stanowi rekompensatę za jeszcze niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej. Na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. S. Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 , art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1, § 2 pkt 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. poprzez błędne uznanie, że samo posiadanie lokalu mieszkalnego, wyklucza przyznanie skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organy nadzoru nie kwestionują, iż skarżąca jest funkcjonariuszem Policji w służbie stałej, i że posiadany przez nią lokal mieszkalny nie spełnia minimalnej normy powierzchni mieszkalnej w postaci 14 m2, a więc skoro posiadany przez nią lokal mieszkalny ma mniejszą powierzchnię mieszkalną, niż określona przepisami prawa, to w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie posiada ona lokalu mieszkalnego. W związku z tym, zdaniem skarżącej, jest ona uprawniona do otrzymania resortowego lokalu mieszkalnego, a zatem i do otrzymania równoważnika za brak posiadania lokalu mieszkalnego, odpowiadającego resortowym normom powierzchni mieszkalnej. Wyrokiem z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 178/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wskazał, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Podkreślono, że organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Sąd podkreślił, że rażące naruszenie prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, iż skarżąca posiada w miejscu pełnienia służby własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 24,96 m2 i mieszkalnej 10,11 m2. Sąd podkreślił przy tym, że lokal ten nie spełnia przysługującej policjantce, na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) dwóch norm zaludnienia - od 14 do 20 m2 powierzchni mieszkalnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie przyznawania przedmiotowego świadczenia, art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy stosować wprost, bez potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej, czy systemowej. Zaznaczono, że art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, bezsprzecznie pozbawia możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariusza, który posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżąca. Sąd podkreślił, że sformułowanie "odpowiedni" dotyczy jedynie przydzielenia, bądź odmowy przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych utrzymuje się rozbieżność poglądów, dotycząca kwestii przydziału równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o czym świadczy fakt, iż postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1709/06 Naczelny Sąd Administracyjny skierował pytanie prawne do składu 7 sędziów NSA. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że, podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1233/06, zgodnie z którym, posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługują mu normy zaludnienia wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak takiego lokalu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik S. Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że samo posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego wyklucza możliwość przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, stosownie do art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego nie przydziela się, jeżeli policjant posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Zdaniem skarżącej wynika z tego, że w przypadku posiadania mieszkania o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przysługująca mu norma, jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone, powinien więc otrzymać bądź przydział lokalu, bądź jedno ze świadczeń pieniężnych. Zatem, jeśli nie ma uprawnienia do przydziału mieszkania, nie ma też prawa do świadczeń pieniężnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej potwierdza to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, zgodnie z którą policjantowi nie przysługuje pomoc na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego wobec występowania przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Policji. Skarżąca podniosła, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2005 roku, sygn. akt I OSK 1392/05, którego stan faktyczny i prawny był analogiczny do niniejszej sprawy, zostało przyjęte stanowisko, które jest prezentowane w niniejszej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 powołanej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Zauważyć należy, że wskazane wyżej przepisy w istocie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu, to jednak ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby prowadzić do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko w sytuacji, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Podkreślić bowiem należy, że jedną z podstawowych zasad wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, co oznacza, że wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podstawowe znaczenie w zakresie przyznania policjantowi lokalu mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy oceniać biorąc pod uwagę regulację zawartą w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podkreślić należy, że z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należą, nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Prowadzi to do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W związku z tym uznać należy, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Tym samym, równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, lecz uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Podkreślić bowiem należy, ze posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do uznania, iż przyznanie S. Ł. równoważnika pieniężnego rażąco narusza przepisy art. 92 ust.1 w związku z art. 88 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 wskazanej ustawy.