II SA/Ol 276/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 23 lutego 2004 r. Komendant Miejski Policji w E. przyznał A.H. z dniem 20 lutego 2004 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji uwzględnił bowiem, że rozkazem personalnym z dnia 27 stycznia 2004 r. wnioskodawca został mianowany z dniem 20 lutego 2004 r. policjantem w służbie stałej, a ponadto mieszkał wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym, do którego nie posiadał tytułu własności. Decyzją z dnia 10 września 2009 r. Komendant Miejski Policji w E. uchylił z dniem 10 września 2009 r. własną decyzję z dnia 23 lutego 2004 r. i cofnął uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 21 lutego 2008 r. policjant kupił położony w E. lokal mieszkalny, a okoliczność ta skutkuje utratą prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia 20 października 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zarzucił, że nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał ponadto, że nie wyjaśniono przyczyn, dla których uchylono z dniem 10 września 2009 r. decyzję przyznającą równoważnik pieniężny. Decyzją z dnia 28 grudnia 2009 r. Komendant Miejski Policji w E. uchylił z dniem 28 grudnia 2009 r. własną decyzję z dnia 23 lutego 2004 r. i cofnął A.H. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 21 lutego 2008 r. policjant kupił położony w E. lokal mieszkalny, o powierzchni mieszkalnej 16,27 m², co skutkuje utratą prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia. Przyznał, że lokal ten nie zapewnia przysługującej policjantowi i członkom jego rodziny powierzchni mieszkalnej, lecz uznał, że jest to okoliczność bez znaczenia w sprawie. Dodał ponadto, że datą cofnięcia uprawnienia jest dzień zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie. W złożonym odwołaniu A.H. podał, że powierzchnia zakupionego przez niego mieszkania nie odpowiada normom mieszkalnym, przewidzianym w przepisach prawa. Wywiódł, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a taki lokal z zasobów Policji nie został mu przydzielony, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie spełnia przysługujących im norm zaludnienia. Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją z dnia 17 lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wywiódł z treści art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277, zwanej dalej ustawą o Policji), że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem przyznawanym policjantom do momentu zrealizowania prawa do lokalu przez przydział lokalu mieszkalnego (art. 95) lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94). Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca świadomie w art. 88 ust. 1 i art. 94 ustawy o Policji odwołuje się do przysługujących policjantowi norm zaludnienia, czego nie czyni w art. 92 ustawy. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, ustawa o Policji i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) nie wiążą prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant. Jedyną istotną okolicznością jest bowiem dysponowanie lokalem mieszkalnym, natomiast od powierzchni mieszkalnej zajmowanego przez policjanta lokalu uzależniony jest wyłącznie przydział lokalu. Jeśli powierzchnia mieszkalna jest zbyt mała, przysługuje mu prawo do lokalu lub pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Odwołujący się we własnym zakresie zabezpieczył najpilniejsze potrzeby mieszkaniowe, nabywając lokal mieszkalny, którego powierzchnia nie odpowiada normom zaludnienia. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przyznanie odwołującemu się równoważnika pieniężnego pełniłoby funkcję pomocy finansowej nieograniczonej w czasie, co jest sprzeczne z instytucją pomocy finansowej. W złożonej skardze A.H. stwierdził, że w sytuacji gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z treści art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wywiódł natomiast, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Zatem, w sytuacji gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzi z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli prawo do lokalu nie zostało zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego, skarżący błędnie interpretuje przepisy regulujące zagadnienie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyjmując, że przedmiotowe świadczenie uzależnione jest od powierzchni mieszkalnej posiadanego przez niego lokalu mieszkalnego. Organ prezentuje pogląd, że równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem, które przysługuje wyłącznie osobom nie posiadającym własnego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca uzależnił bowiem przyznanie równoważnika pieniężnego od faktu posiadania lokalu, a nie od powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej, gdyż badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Podnieść też należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący jest policjantem w służbie stałej od dnia 20 lutego 2004 r., którą pełni w Komendzie Miejskiej w E. Decyzją z dnia 23 lutego 2004 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący kupił w dniu 21 lutego 2008 r., na prawach wspólności ustawowej, położony w E. lokal mieszkalny. Powierzchnia mieszkalna tego lokalu wynosi 16,27 m² i jest mniejsza niż przysługujące skarżącemu normy zaludnienia (21 - 30 m²), ustalone zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. nr 215, poz. 2119). Kwestią sporną jest natomiast czy w powyższych okolicznościach faktycznych skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Przyznać należy, że cytowane przepisy nie uzależniają wprost przyznania spornego świadczenia od wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Sąd podziela jednak w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m.in. w wyroku z dnia 2 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1638/09), że ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści wskazanych wyżej norm prawnych błędnie sugerowałoby, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Przypomnieć należy, że podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, wobec czego wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Zatem, przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem norm prawnych zawartych w rozdziale 8 tej ustawy – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zasadnicze znaczenie mają przy tym art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 tej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych określone w drodze rozporządzenia. Z prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, tj. przydział lokalu (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94) oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Podnieść przy tym trzeba, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe świadczenia pieniężne. Równoważnik pieniężny ma więc zastępczy charakter, gdyż dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Świadczenie to ma więc charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1. Nie budzi wątpliwości, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. Bezspornie funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten należy wziąć pod uwagę również przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji trzeba przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie negatywnych przesłanek przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z tych przesłanek jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 2 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1638/09) oraz w wyrokach: z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 998/08 i z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1806/06 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć ponadto należy, że posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika tylko wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA Nr 5 z 2008, poz. 78). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy powyższa uchwała nie ma zastosowania, gdyż dotyczyła ona sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego, a posiadany przez niego lokal przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że skoro policjant otrzymał na podstawie decyzji przydziału lokal mieszkalny, to nie może - mimo nabycia prawa do dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej - skorzystać z prawa do równoważnika pieniężnego, gdyż otrzymałby wówczas prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. Należy również zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 (ONSAiWSA Nr 1 z 2010 r., poz. 6), w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie przywołana uchwała NSA została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej, jednak unormowania prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Wobec tego stanowisko wyrażone w tej uchwale co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało zastosowanie również w niniejszej sprawie. Reasumując stwierdzić należy, że odmawiając skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpatrzą sprawę z wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Z mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.