I OSK 547/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 315/08 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z [...] maja 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz R. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. III SA/Gd 315/08 oddalił skargę R. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Gdańsku, działając na podstawie art. 89 i 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz.918 ze zm.) odmówił R. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w świetle art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny przysługuje w sytuacji, w której funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Obowiązujące przepisy nie wiążą prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią mieszkalną lokalu, którym dysponuje policjant, a który został nabyty w drodze umowy kupna - sprzedaży. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wskazał, że posiadany wraz z żoną lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a tym samym w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego, co uzasadnia przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych posiadanie jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Jedyny przypadek, który uzależnia prawo do równoważnika od powierzchni mieszkalnej dotyczy lokalu będącego przedmiotem spadku i odnosi się do norm zaludnienia. Z kolei przepisy wykonawcze do art. 92 ustawy o Policji nie odnoszą się do norm zaludnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał nadto, że z prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego dyspozycja art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo policjanta do lokalu mieszkalnego z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną. Z kolei brak powiązania art. 92 ust. 1 przedmiotowej ustawy z przepisami odnoszącymi się do norm zaludnienia przysługujących policjantowi powodowałoby, że każdy przypadek uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub jego części o powierzchni mniejszej niż przysługująca policjantowi zgodnie z normami pozbawiałby policjanta prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika za brak lokalu jest bowiem prawem pochodnym do prawa do lokalu mieszkalnego. Stąd też ocena, czy nastąpiło nabycie praw pochodnych nie może mieć miejsca w oderwaniu od nabycia prawa głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny. Skarżący wraz z małżonką jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w Gdańsku przy ul. [...]. W lokalu o powierzchni użytkowej 34,9 m2, w tym 20,3 m2 powierzchni mieszkalnej, skarżący zamieszkuje wraz z żoną i córką. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) Przepis § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pkt 5 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z literalnego brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci posiadania prawa własności ( współwłasności ) lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podkreślił, że takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w treści podjętej w dniu 21 kwietnia 2008 r. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. I OPS 3/08, publ. ONSAiWSA 2008/5/78). Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżący jest wraz z żoną B. C.-K. właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, to bez względu na powierzchnię tego lokalu i posiadane przez skarżącego prawo do zajmowania lokalu o określonej powierzchni, nie przysługuje mu równoważnik, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutów skargi i twierdzenia, że dyspozycja art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo policjanta do lokalu mieszkalnego z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną, Sąd zauważył, że przepis w istocie ten określa negatywne przesłanki, przy spełnieniu których policjantowi nie będzie przysługiwało prawo uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, natomiast uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, w odróżnieniu od prawa do zyskania przydziału lokalu o odpowiednim metrażu, łączy się tylko i wyłącznie z faktem posiadania, bądź nieposiadania lokalu mieszkalnego, nie zaś z jego powierzchnią. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K., reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.92 w zw. z art.88 i art.95 ust.1 ustawy o Policji, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, mimo iż nie posiada on lokalu przyznanego mu drodze decyzji administracyjnej z zasobów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a jedynie lokal własnościowy o powierzchni nie odpowiadającej normom przewidzianym w przepisach resortowych. Powołując się na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie, w trybie art.188 P.p.s.a., zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przyjmując, że skarżącemu nie służy równoważnik pieniężny za brak lokalu mimo, że lokal, którego jest współwłaścicielem, a który zakupił przed rozpoczęciem pracy w Policji, nie spełnia norm powierzchni przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasada przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Według skarżącego przytoczona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 3/08 nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powołana przez Sąd I instancji uchwała dotyczy sytuacji, w której funkcjonariuszowi przydzielono wcześniej lokal z zasobów mieszkaniowych Policji, po czym lokal ten przestał odpowiadać normom określonym w wymienionym powyżej rozporządzeniu odmówiono przyznania prawa do przyznania równoważnika pieniężnego. Skarżący zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że nie dotyczy ona sytuacji, w której policjantowi odmówiono przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, mimo posiadania lokalu własnego o powierzchni mniejszej niż mu przysługująca i mimo uprawnienia do otrzymania lokalu na podstawie decyzji o przydziale, takiego lokalu mu nie przydzielono. W skardze kasacyjnej przytoczono szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, w których sądy zajęły stanowisko, że policjant nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art.92 ust.1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Skoro policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny, a więc jest uprawniony także do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie biorąc pod uwagę prezentowanej w doktrynie wykładni celowościowej i systemowej, niezasadnie uznał literalne brzmienie art.92 ust.1 ustawy o Policji łączące prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z faktem nieposiadania lokalu mieszkalnego, nie zaś z tym jaka jest powierzchnia lokalu będącego własnością policjanta lub członka jego rodziny. Skarżący podkreślił, że posiadaniem przez policjanta lokalu jest, w myśl art.95 pkt 2 ustawy o Policji, posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako" P.p.s.a.". Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art.174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania ( art.183 §2 P.p.s.a.), których w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art.174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie, powołując się wyłącznie na podstawę określoną w art.174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej wytknął naruszenie art.92 ustawy o Policji nie precyzując wprawdzie, naruszenia której z kilku jednostek redakcyjnych tego przepisu zarzuca Sądowi I instancji, lecz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że zarzuca błędną wykładnię art.92 ust.1 ustawy o Policji. Zarzut ten w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej art.88 i art.95 ust.1 wymienionej ustawy jest uzasadniony. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a który posiada mieszkanie własnościowe o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art.88 ust.1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art.95 ust.1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal. Tak samo w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Rację ma autor skargi kasacyjnej, gdy twierdzi że przepisu art.92 ust.1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, dokonywać w kontekście całej ustawy. Interpretacja przepisu art.92 ust.1 ustawy o Policji, dokonana przez Sąd wydający zaskarżony wyrok, polegała na odczytaniu normy prawnej w jej literalnym brzmieniu bez uwzględnienia pozostałych regulacji ustawy. Tymczasem podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art.92 ust.1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art.88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., (sygn. I OPS 3/08, publ.ONSAiWSA 2008/5/78). Uchwała ta zapadła w odniesieniu do odmiennego, niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Dotyczyła bowiem sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji zrealizował prawo do lokalu mieszkalnego, a posiadany przez niego lokal przydzielony z zasobów mieszkaniowych Policji przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Natomiast stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest odmienny, bowiem dotyczy żądania przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy policjantowi nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, nie wypełnione zatem zostało uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu. W uzasadnieniu wymienionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że skoro policjant otrzymał na podstawie decyzji przydziału lokal mieszkalny, to nie może mimo nabycia prawa do dodatkowych norm powierzchni mieszkalnej skorzystać z prawa do równoważnika pieniężnego, gdyż otrzymałby wówczas prawo do dwóch świadczeń z tego samego tytułu i z tego głównie powodu zapadła uchwała, na którą powołał się Sąd I instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy funkcjonariusz Policji nie skorzystał dotychczas z żadnego z uprawnień przewidzianych w ustawie o Policji ( ani lokalu mieszkalnego, ani pomocy finansowej, ani równoważnika mieszkaniowego za brak lokalu). Powyższe prowadzi do wniosku, że trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art.92 ust.1 w zw. z art.88 ust.1 ustawy o Policji i tym samym naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżone decyzje organów administracji orzekających w sprawie, a skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie prawa materialnego, to powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok orzeka w przedmiocie skargi. Jak wywiedziono powyżej zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku wydane zostały z naruszeniem art.92 ust.1 w zw. z art.88 ust.1 ustawy o Policji i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok orzekł też o uchyleniu obu wymienionych powyżej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a i art.135 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 1 i w art. 200 P.p.s.a.