III SA/Gd 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 20 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia 11 kwietnia 2008 r. Komendant Miejski Policji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 89 i 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odmówił R. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w świetle art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny przysługuje w sytuacji, w której funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Co istotne, obowiązujące przepisy nie wiążą kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią mieszkalną lokalu, którym dysponuje policjant, a który został nabyty w drodze umowy kupna – sprzedaży. Zbyt mała powierzchnia lokalu mieszkalnego, którym dysponuje policjant uprawnia bowiem do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W odwołaniu od w/w R. K. powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że posiadany wraz z żoną lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej; tym samym w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariusz nie posiada lokalu mieszkalnego, co uzasadnia przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia 20 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. wydany w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 1353/05 - wskazał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych posiadanie jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Jedyny przypadek, który uzależnia prawo do równoważnika od powierzchni mieszkalnej dotyczy lokalu będącego przedmiotem spadku i odnosi się do norm zaludnienia. Z kolei przepisy wykonawcze do art. 92 ustawy o Policji nie odnoszą się do norm zaludnienia. Tym samym zarzuty odwołującego uznać należy za bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. K. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał nadto, że z prawem do lokalu wiążą się resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w tym prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego dyspozycja art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo policjanta do lokalu mieszkalnego z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną. Z kolei brak powiązania art. 92 ust. 1 przedmiotowej ustawy z przepisami odnoszącymi się do norm zaludnienia przysługujących policjantowi powodowałoby, że każdy przypadek uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub jego części o powierzchni mniejszej niż przysługująca policjantowi zgodnie z normami pozbawiałby policjanta prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika za brak lokalu jest bowiem prawem pochodnym do prawa do lokalu mieszkalnego. Stąd też ocena, czy nastąpiło nabycie praw pochodnych nie może mieć miejsca w oderwaniu od nabycia prawa głównego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny. Skarżący wraz z małżonką jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. W lokalu o powierzchni użytkowej 34,9 m2, w tym 20,3 m2 powierzchni mieszkalnej, skarżący zamieszkuje wraz z żoną i córką. Art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z przepisami rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) skarżący posiada prawo do uzyskania lokalu o powierzchni min. 21 m2 powierzchni mieszkalnej ( 3 normy zaludnienia). W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) Przepis § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pkt 5 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Z literalnego brzmienia cytowanego wyżej przepisu wynika, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci posiadania prawa własności ( współwłasności ) lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W tym miejscu należy zauważyć, że interpretacja powołanych wyżej przepisów prawa nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolita. Po pierwsze, w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować, jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Na ten właśnie pogląd powołał się skarżący w składając wniosek o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a dalej w toku postępowania administracyjnego i w skardze. Drugie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, łączy prawo do zyskania równoważnika pieniężnego z faktem, że policjant ( członek jego rodziny ) nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, nie zaś z tym, jaka jest powierzchnia lokalu będącego własnością policjanta ( członka jego rodziny). Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko znalazło odzwierciedlenie w treści podjętej w dniu 21 kwietnia 2008 r. uchwały siedmiu sędziów (I OPS 3/08). Uchwała ta wprawdzie dotyczy nieco innego stanu faktycznego, jednak w jej uzasadnieniu stwierdzono wprost, że: "przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wiąże uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych (...). Istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że policjant ( członkowie jego rodziny ) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu." ( opubl. ONSAiWSA 2008/5/78). Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy skarżący jest wraz z żoną B. C.-K. właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, bez względu na powierzchnię tego lokalu i posiadane przez skarżącego prawo do zajmowania lokalu o określonej powierzchni, nie przysługuje mu równoważnik, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutów skargi i twierdzenia, że dyspozycja art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wiąże prawo policjanta do lokalu mieszkalnego z przysługującą mu powierzchnią mieszkalną, należy zauważyć, że przepis w istocie ten określa negatywne przesłanki, przy spełnieniu których policjantowi nie będzie przysługiwało prawo uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Trzeba przy tym zauważyć, że należy odróżnić prawo do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego o określonej (zgodnej z normami zaludnienia ) powierzchni, od będącego surogatem tego prawa, uprawnieniem do otrzymania równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Prawo do tego ostatniego, jak wskazano wcześniej, w odróżnieniu od prawa do zyskania przydziału lokalu o odpowiednim metrażu, łączy się tylko i wyłącznie z faktem posiadania, bądź nieposiadania lokalu mieszkalnego, nie zaś z jego powierzchnią. W tym stanie sprawy podniesionym w skardze zarzut naruszenia art. 92 ustawy o Policji nie zasługiwał na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.