I OSK 1638/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2122/07 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2122/07 uchylił decyzje organu I i II instancji w sprawie skargi L. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą uchylił swoje wcześniejsze decyzje dotyczące przyznania funkcjonariuszowi Policji L. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i z dniem [...] czerwca 2006 r. cofnął temu funkcjonariuszowi owo uprawnienie. W uzasadnieniu organ podał, że L. G. - funkcjonariusz Policji z Centralnego [...] Komendy Głównej Policji, od 16 czerwca 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, przyznany na podstawie decyzji z dnia [...] września 1999 r. [...] oraz decyzji z dnia [...] października 2004 r. [...]. W dniu [...] czerwca 2006 r. zawarł związek małżeński i zamieszkał w mieszkaniu żony, w W. przy ul. [...]. Zdaniem organu, w świetle postanowień art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi Policji przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt zamieszkania - od dnia [...] czerwca 2006 r. - przez tego funkcjonariusza w mieszkaniu żony w W. uzasadniał cofnięcie mu uprawnień do pobieranego dotychczas równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie oraz stwierdził, że kwestią istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy fakt posiadania przez małżonkę skarżącego mieszkania o powierzchni mniejszej niż przysługująca skarżącemu powierzchnia mieszkalna, w świetle powołanego art. 92 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, uzasadniał utratę przez niego uprawnień do równoważnika pieniężnego, z momentem zawarcia związku małżeńskiego. Poszukując odpowiedzi na powyższe Sąd ustalił, iż bezspornym jest, że z dniem [...] czerwca 2006 r., skarżący zawarł związek małżeński i małżonka posiada lokal mieszkalny o powierzchni 19,5m2. Poza sporem pozostaje również, że skarżącemu przysługują 3 normy mieszkaniowe, a więc mieszkanie o powierzchni od 21 do 30 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie całkowicie poparł stanowiska zajęte w powołanym przez siebie orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wielokrotnie wyrażano pogląd, że na uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wpływa liczba członków jego rodziny oraz uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Między innymi Sąd I instancji podzielił pogląd, iż jeżeli policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc może również otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, a także, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Sąd pierwszej instancji dodał, iż przeciwny pogląd w efekcie stanowiłby akceptację naruszenia prawa podmiotowego funkcjonariusza Policji, wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jasno bowiem wynika cel, któremu ma służyć to świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę pieniężną dla policjanta, któremu organ, z przyczyn od siebie niezależnych, nie może zapewnić odpowiedniego lokalu mieszkalnego, a więc uwzględniającego sytuacji rodzinnej funkcjonariusza oraz jego uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucono: - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277) a także § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) poprzez przyjęcie interpretacji, iż fakt posiadania przez małżonkę policjanta mieszkania o powierzchni mniejszej niż przysługująca policjantowi w świetle powołanych wyżej przepisów prawa nie uzasadnia utraty przez policjanta uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania z dniem zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą mieszkanie w Warszawie tj. w miejscu pełnienia służby przez policjanta. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż działanie organów I jak i II instancji było prawidłowe, gdyż w świetle przepisów prawa materialnego nie zachodzi negatywna przesłanka materialno – prawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (faktu tego ustawa nie wiąże z powierzchnią mieszkania, którym dysponuje policjant lub członek jego rodziny). Nie zgodzono się ze stanowiskiem Sądu w przedmiocie interpretacji art. 92 ustawy o Policji jak i przepisów wykonawczych w szczególności ustalenia, iż policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe posiadając prawo do mieszkania mniejszego niż mu przysługuje w/g obowiązujących norm zaludnienia, zachowuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Przytoczono również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje tylko w sytuacji kiedy funkcjonariusz lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego powierzchniowo lokalu mieszkalnego. Skarżący uważa, iż policjant posiada mieszkanie, którego faktycznie powierzchnia jest mniejsza niż wymagana, jednakże nie ma to wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277) - dalej ustawa o Policji, a także § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony z następujących względów. Przede wszystkim art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 w/w rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6 z kolei § 6 dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż równoważnik pieniężny przysługuje tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Tym samym za wadliwe należy uznać stanowisko iż fakt, że lokal przy ul. [...] nie spełnia wymogów trzech norm zaludnienia, w świetle obowiązujących przepisów pozostaje bez znaczenia dla przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 715/06 został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1806/06 uchylił go uznając, iż stanowisko zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i organów I i II instancji jest błędne. Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 7/09 stwierdził, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowanie prawne w ustawie o Policji odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego są analogiczne. Tak więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.