II SA/Bk 738/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę We wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. D. K., Z. B. i H. B. wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położonej w Z. przy ul. [...], a zdaniem wnioskodawców nabytej od ich poprzedników prawnych T. B. i J. B. pod przymusem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta Z. odmówił zwrotu i wyjaśnił, że cel nabycia nieruchomości nie mieścił się w celach uzasadniających wywłaszczenie wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.i.w.n.), w tym nie był celem użyteczności publicznej. Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania Z. B., uchylił powyższą decyzję w dniu [...] września 2016 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W jego ocenie, ustalenia Starosty są przedwczesne, bowiem: nie ustalono, czy Zakłady T., na rzecz których nabyto nieruchomości, stanowiły przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych; nie oceniono zapisu znajdującego się w akcie notarialnym sprzedaży, zgodnie z którym zwolniono czynność prawną z opłaty skarbowej z uwagi na sprzedaż nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Za niezrozumiałe uznał Wojewoda stanowisko organu pierwszej instancji wykluczające przymusowość zbycia w sytuacji działania przez J. B. jako pełnomocnik żony przebywającej za granicą. Zdaniem Wojewody, decyzję wydano także na podstawie niepoświadczonych kserokopii dokumentów, zaś w aktach brakuje załączników do decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 1988 r. W ocenie organu odwoławczego, braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego innego niż kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta Z. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], orzekając na podstawie 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), dalej jako u.g.n., odmówił zwrotu nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił, że zawnioskowane do zwrotu działki stanowią obecnie części działek nr [...]. o pow. 1,4567 ha, nr [...] o pow. 0,0984 ha i nr [...] o pow. 1,1320 ha będących własnością Gminy Miasto Z. Jak wskazał, cel ich nabycia aktem notarialnym z dnia [...] października 1988 r., tj. pod budowę i rozbudowę Zakładów T. w Z., nie mieścił się w celach uzasadniających wywłaszczenie zdefiniowanych w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Także zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, właścicieli sąsiednich nieruchomości, od których ww. Zakłady nabywały działki, nie zawierają jednoznacznego wskazania, że działki nabywano pod rygorem wywłaszczenia. Świadek Z. B. nie pamiętała aby "grożono" jej wywłaszczeniem w razie odmowy podpisania aktu notarialnego. Miało to miejsce prawdopodobnie tylko w przypadku J. T., co ustalono na podstawie zeznania jej syna S. T. oraz znajdującego się w aktach wezwania małżonków T. do podpisania aktu notarialnego. Starosta potwierdził, że w jego ocenie przedstawiciel Zakładów mógł używać nacisku w postaci "wszczęcia procedury wywłaszczenia", jednak czynił to bezprawnie. Zdaniem Starosty, o dobrowolności sprzedaży działek przez małżonków B. świadczy fakt nabycia drogą umowy cywilnoprawnej, której stroną - w imieniu T. B. - był jej mąż na podstawie pełnomocnictwa od żony przebywającej w USA. Organ wskazał, że nie należy utożsamiać działań państwowej osoby prawnej (Zakładów) z działaniem aparatu przymusu państwowego, podobnie jak nie jest tożsame nabycie nieruchomości przez państwową osobę prawną na rzecz Skarbu Państwa - z celem publicznoprawnym, jeśli nie występują przesłanki nabycia z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Także odstąpienie od pobrania opłaty skarbowej nie przesądza, że nabycie nastąpiło pod groźbą wywłaszczenia. Jak wskazał Starosta, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uzyskano m.in. dokumenty dotyczące nieistniejących Państwowych Zakładów T. przeanalizowano szereg aktów prawnych obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości oraz, zgodnie z wytycznymi Wojewody, potwierdzono kserokopie dokumentów za zgodność z oryginałem. Analiza aktów prawnych doprowadziła Starostę do wniosku, że przepisy u.g.g.w.n. powiązały ściśle nabycie w drodze wywłaszczenia z realizacją celu publicznego, dlatego pojęcia "cel użyteczności publicznej" nie można było w dacie nabycia spornych działek rozumieć szeroko jako także uspołecznienie własności prywatnej. Ten kierunek rozumowania potwierdziła nowelizacja u.g.g.w.n. z 1990 r., którą pojęcie "celu użyteczności publicznej" w art. 50 ust. 1 pkt 6 zastąpiono "celem publicznym". Spowodowało to istotną zmianę w całym podejściu do tego kluczowego elementu prawa wywłaszczeń. Starosta zauważył, że wcześniej, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzaju gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, sprecyzowano jakie grunty i pod jakimi obiektami zalicza się na ten cel oraz w jakich dokumentach mogą być na ten cel przeznaczone. Jak wskazał Starosta, dalsza zmiana w zakresie nabywania gruntów nastąpiła po zmianie ustawy Kodeks cywilny ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz. U. Nr 3 poz. 11), gdzie art. 128 obowiązujący w nowym brzmieniu od 1 lutego 1989 r. stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne od chwili nabycia stanowią własność tych osób. W ten sposób, zdaniem Starosty, wyeliminowano z polskiego prawa dowolność interpretacji celów publicznoprawnych i ograniczono możliwość ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności, co w przedmiotowej sprawie powoduje konieczność wąskiej wykładni przepisów obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Wychodząc z powyższych założeń, cel nabycia określony w umowie jako "budowa i rozbudowa Państwowych Zakładów T. w W. organ pierwszej instancji skonfrontował z celami uzasadniającymi wywłaszczenie określonymi w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. i sformułował następujące wnioski: 1. nabycie nie mogło nastąpić na cel "obronność i bezpieczeństwo Państwa" (art. 50 ust. 1 pkt 1), bowiem w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzaju gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, nie wymienia się celu w postaci zakładów produkcyjnych, jak też realizacji Zakładów nie wymieniono jako celu "obronność i bezpieczeństwo Państwa" w decyzji o lokalizacji tego przedsiębiorstwa z dnia [...] stycznia 1988 r. i w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego; 2. uspołecznione budownictwo mieszkaniowe i 3. skoncentrowane budownictwo jednorodzinne – oba te cele, zdaniem organu, nie były przewidziane do realizacji na spornej nieruchomości, co wprost wynika z treści planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. z dnia 6 października 1981 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Ł. Nr 1 poz. 2); 4. użyteczność publiczna – zdaniem organu, ze statutu Zakładów nie wynika, by były one przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Starosta wskazał, że w jego ocenie "cel użyteczności publicznej" należy rozumieć wąsko, zaś poza statutem Zakładów nie ma innych dokumentów i aktów prawnych, które świadczyłyby, że produkcja w tym podmiocie miała na celu bieżące i nieprzerwane zaspakajanie potrzeb ludności w zakresie celów i usług wymienionych w tej ustawie; 5. utworzenie stref ochronnych – cel taki nie jest wskazany w decyzji lokalizacyjnej ani w planie zagospodarowania przestrzennego. Ze statutu przedsiębiorstwa nie wynika również, że produkcja telekomunikacyjnych urządzeń jest uciążliwą dla środowiska i wymaga tworzenia stref ochronnych; 6. wykonanie innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych - w tym zakresie ustalono, że w okresie od 1 marca 1983 r. do daty sprzedaży nieruchomości, tj. 19 października 1988 r. w żadnym z planów społeczno - gospodarczych uchwalonych przez Sejm PRL (z dnia 28 kwietnia 1983 r. na lata 1983-1985, Dz.U. Nr 24 poz.103, z dnia 18 grudnia 1986 r. na lata 1986 -1990, Dz. U. Nr 45 poz. 224), ani w planach rocznych nie przewidywano rozbudowy Zakładów, mimo że figurowały one na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Zatem była to inwestycja własna Zakładów. Zdaniem organu, potwierdza to zapis w dokumencie "Ocena i wnioski w sprawie struktury produkcji przedsiębiorstwa w latach 1985-1990 i kierunkowo do 1995 r.", gdzie w dziale 8 zatytułowanym "Założenia modernizacji i rozwoju" wskazano: "W najbliższych latach działalność rozwojowa P. będzie się koncentrowała na realizacji przedsięwzięć modernizacyjnych i odtworzeniowych, finansowanych z funduszu przedsiębiorstwa. Na cele te przeznaczono w latach 1985- 1990 kwotę ponad 1800 min zł, ... Na finansowanie robót budowlano- montażowych, których realizację zaplanowano na lata 1985 - 1990, przewiduje się wydatkowanie 1471 mln zł, z tego 270 mln zł na zakończenie drugiego etapu rozbudowy zakładu zlokalizowanego w W. oraz 1201 min zł na rozbudowę zakładu zamiejscowego w Z. Rozbudowa zakładu w Z. rozpocznie się w 1987 r. a jej zakończenie jest przewidywane w 1989 r." Jak ustalono, do rozbudowy nie doszło, a prace zakończono na wygrodzeniu terenu i doprowadzeniu linii energetycznej wraz z oświetleniem. Po roku 1989 Zakłady sprywatyzowano, a nowy właściciel nie był zainteresowany rozbudową. Następnie działki nabyte przez Zakłady w roku 1988 skomunalizowano decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 1992 r. Działkę nr [...] nabytą od J. T. nabyła w 1995 r. Gmina Miasto Z. Zdaniem Starosty powyższe wskazuje, że żaden z celów wywłaszczenia określony w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. nie mógł być podstawą do wywłaszczenia w razie odmowy sprzedaży nieruchomości, zaś z akt nie wynika, aby właściciele byli zmuszani do zbywania swojej własności. Odnośnie argumentu o działaniu przez J. B. jako pełnomocnik żony wskazano, że żaden właściciel nie dokładałby starań aby nieruchomość zbyć, jeżeli tego nie chciał lub byłoby to dla niego niekorzystne. Wniosek o wywłaszczenie nigdy nie był składany. Końcowo organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może być stosowany do sytuacji, gdy nabycie nie następowało pod groźbą wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. B., który zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności: 1). błędne wykluczenie celu nabycia z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n., w brzmieniu z dnia nabycia, w sytuacji gdy: treść § 3 statutu Zakładów jasno określa cel działalności przedsiębiorstwa związany z obronnością Państwa, dla określenia celu działania Zakładów ich statut ma największe znaczenie, został wydany bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, zaś twierdzenia organu pierwszej instancji dotyczące obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa oraz ujęcia celów Zakładu w decyzji o lokalizacji i w planie zagospodarowania przestrzennego są wewnętrznie sprzeczne; 2). błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na cel uzasadniający wywłaszczenie, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 6 u.g.g.w.n., w brzmieniu z dnia nabycia, w sytuacji gdy: a). procedura nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa została wszczęta w reżimie prawnym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lutego 1983 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powołuje i odwołuje organ założycielski, co potwierdzają m.in. następujące dokumenty: uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] października 1981 r. zatwierdzająca plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja lokalizacyjna Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 1988 r. Nr [...]- decyzja pod przeniesienie i rozbudowę Zakładów, z której wynika, iż starania o nabycie gruntów podjęto jeszcze przed uzyskaniem samej decyzji, dokumenty dotyczące wstępnych rokowań z właścicielami wszystkich nieruchomości objętych podziałem. Jak wskazał odwołujący się, od początku postępowania nieruchomość była nabywana na rzecz Skarbu Państwa na cel wywłaszczenia, zaś wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. nie miało znaczenia dla celu nabycia nieruchomości, b). nieprawidłowo uzależniono zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 6 u.g.g.w.n. od figurowania przedsiębiorstwa na liście załączonej do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lutego 1983 r.; 3). błędne uznanie, iż nieruchomość nie została nabyta zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n., w brzmieniu z dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy: zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych, Zakłady były przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, bowiem ich statut został zatwierdzony przez Ministra Łączności; katalog celów użyteczności publicznej był katalogiem otwartym, zaś organ nie dokonał właściwej oceny działalności Zakładów pod tym kątem, w tym zarzut o zastosowaniu wykładni rozszerzającej przy interpretacji przepisów jest nieuzasadniony; 4). błędne uznanie, iż rozbudowa Zakładów stanowiła inwestycję planowaną we własnym zakresie, które to założenie nastąpiło na podstawie treści dokumentów stanowiących wyłącznie założenia rozwojowe o niepewnej wykonalności i w oderwaniu od kontekstu funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego; 5). dokonanie nieprawidłowej oceny faktu podpisania umowy przez J. B. także jako pełnomocnik żony, w sytuacji gdy z zeznań świadków wynika, iż sprzedana działka była "działką życia"; 6). nieprawidłowe, niezrozumiałe powoływanie się per analogiam na obecnie obowiązujące przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy; 7). pominięcie i pozostawienie poza rozważaniami: § 1 statutu Zakładów, zgodnie z którym działają one na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw; zapisu w akcie notarialnym z dnia z dnia [...] października 1988 r. o odstąpieniu od pobrania opłaty skarbowej w przypadku nieruchomości nabywanych na cel wywłaszczenia; aktu notarialnego i pisma Zakładów skierowanego do J. i M. T. z dnia [...] kwietnia 1989 r., w którym wezwano do sprzedaży nieruchomości pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego; wszystkich zeznań świadków, w szczególności w zakresie okoliczności nabycia nieruchomości przeznaczonych pod rozbudowę Zakładów, w tym braku woli zbycia nieruchomości, stosowania przymusu, wywierania presji na właścicieli nieruchomości, tożsamości procedury wywłaszczeniowej nieruchomości w stosunku do wszystkich właścicieli działek wyszczególnionych w decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1988 r., w szczególności w stosunku do J. i M. T., Z. B. oraz J. B.; 2. art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyznanie racji Burmistrzowi Z. w zakresie jego stanowisko z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r., działanie z naruszeniem przepisów prawa, w sposób ukierunkowany na odmowę zwrotu nieruchomości, co znacząco podważa zaufanie stron do władzy publicznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada ona prawu. Organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Przyznał, że ostatnio wskazany przepis ma zastosowanie do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości, jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewoda wskazał też na przepis art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia aktu notarialnego, zgodnie z którym wniosek o wywłaszczenie powinien określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Zdaniem Wojewody, treść § 3 oraz § 4 statutu Zakładów określająca cele Zakładów (produkcja urządzeń teletransmisyjnych i ich sprzedaż) nie wskazuje aby przedsiębiorstwo było przedsiębiorstwem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n. Cel jego działalności nie podlegał kwalifikacji z żadnego punktu art. 8 tej ustawy wymieniającego cele użyteczności publicznej, jak też nie był innym takim celem (w przepisie użyto zwrotu "w szczególności"), czyli nie chodziło o "bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności". Inna ocena miałaby miejsce gdyby np. Zakłady zajmowały się przyłączeniem ludności do sieci telekomunikacyjnej i obsługą tej sieci. Zdaniem Wojewody, nabycie spornej nieruchomości nie nastąpiło na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa także z tego względu, że grunt Zakładów nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzaju gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, jak też nie został na taki cel przeznaczony w decyzji lokalizacyjnej i obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia Starosty oraz wyjaśnił, że na powyższe ustalenia nie może wpłynąć zapis statutu Zakładów, który jest aktem wewnętrznym a nie normatywnym podlegającym ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym. W ocenie Wojewody, z § 3 statutu wynika, że produkcja urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa była tylko jednym z celów działalności przedsiębiorstwa, zatem należy odróżnić niezbędność na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa od produkcji urządzeń dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa. Jak wskazał organ odwoławczy, nabycie przedmiotowej nieruchomości nie mogło również nastąpić na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 6 u.g.g.i.w.n. tj. na realizację innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Rozbudowa Zakładów nie została wskazana w uchwale Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 18 grudnia 1986 r. o narodowym planie społeczno-gospodarczym na lata 1986-1990 (Dz. U. z 1986 r. Nr 45 poz. 224). Okoliczność czy Zakłady były wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 lutego 1983 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powołuje odwołuje organ założycielski, leży poza przedmiotem postępowania, bowiem analizując tę przesłankę liczy się tylko czy inwestycja była określona w planach społeczno-gospodarczych. W całości podzielił Wojewoda ocenę organu pierwszej instancji o niewystąpieniu pozostałych przesłanek uzasadniających nabycie na cel wywłaszczenia wymienionych w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Ustalając tę okoliczność, za zbędne uznał Wojewoda wywody Starosty dotyczące charakteru zbycia (przymusowość), ustosunkowania się przez organ pierwszej instancji do ocen jednej ze stron postępowania (Burmistrza reprezentującego Gminę Miasto Z. ) jak też – w kontekście niewystąpienia celu wywłaszczenia – nie ma w jego ocenie znaczenia przesądzającego zapis aktu notarialnego o zwolnieniu z opłaty skarbowej. Reasumując Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji nie przesądzało, że nieruchomość dla której taką decyzję wydano, stawała się niezbędna na cele wywłaszczenia. Przytoczył treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1984 r. Nr 35 poz. 185) i wskazał, że decyzję lokalizacyjną można było wydać również na inwestycje nie mieszczące się w katalogu celów wywłaszczenia. Jak wskazał, nie bez znaczenia jest również fakt, że w myśl art. 42 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traciła ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie określonym w tej decyzji, lecz nie dłuższym niż 3 lata, nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Za bezzasadne uznał odwoływanie się do obecnego stanu prawnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję odwoławczą Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł do sądu administracyjnego Z. B., który zarzucił naruszenie: I. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zwrotu nieruchomości; II. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do: 1. błędnego uznania, iż nieruchomość nie została nabyta na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n. w brzmieniu z dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy: a) treść § 3 statutu Zakładów jasno określała cel działalności przedsiębiorstwa jako produkcję urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, gospodarki narodowej i na eksport. Zdaniem skarżącego, nieprawidłowa jest ocena, iż treść statutu jest bez znaczenia z uwagi na jego wewnętrzny charakter, podczas gdy statut został zatwierdzony przez Ministra Łączności jako organ założycielski przedsiębiorstwa. Nadto, treść § 23 ust. 4 statutu potwierdza, iż przedsiębiorstwo działało dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, zaś jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogły być dokonane wyłącznie po zatwierdzeniu przez Ministra Łączności w uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej, b) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2a u.g.g.w.n., a tym samym jego cel legislacyjny obejmował wyłącznie oddawanie gruntów państwowych w zarząd i nie pozostaje w bezpośrednim związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy; c) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. dotyczy wyłącznie gruntów a nie przedsiębiorstwa państwowego jako zorganizowanej struktury i tym samym nie może mieć zastosowania do ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość mogła zostać nabyta na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa; 2. błędnego uznania, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 6 u.g.g.w.n., w brzmieniu z dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy: a) wykaz podmiotów ujętych w Części II Planu społeczno-gospodarczego na lata 1986 - 1990 obejmuje wyłącznie inwestycje centralne, zaś rozbudowa Zakładów miała lokalny charakter, co jednak nie umniejsza jej znaczenia, bowiem w chwili wszczęcia procedury nabycia na rzecz Skarbu Państwa figurowała na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 lutego 1983 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powołuje i odwołuje organ założycielski), co potwierdzają m.in. dokumenty: uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Z. z dnia [...] października 1981 r. zatwierdzająca plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja lokalizacyjna Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 1988 r., z której wynika, iż starania o nabycie gruntów podjęto przed uzyskaniem samej decyzji, dokumenty dotyczące wstępnych rokowań z właścicielami, które wskazują, że nieruchomość była nabywana na rzecz Skarbu Państwa na cel uzasadniający wywłaszczenie, zaś wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. w trakcie procedury wywłaszczeniowej nie miało znaczenia dla pierwotnego i zamierzonego celu nabycia nieruchomości, 3. błędnego uznania, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n., w brzmieniu z dnia nabycia przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 4 statutu Zakładów, podstawowymi zadaniami przedsiębiorstwa było prowadzenie działalności handlowej oraz serwisu instalacji i uruchamiania produkowanych wyrobów w obrocie krajowym i zagranicznym, a także tworzenie warunków dla prawidłowego wykonywania zadań społeczno – gospodarczych. Jak wskazał skarżący, w jego ocenie działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo miała charakter publiczny i ukierunkowana była na bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności; 4. pominięcie i pozostawienie poza rozważaniami materiału dowodowego, a mianowicie: § 1 statutu Zakładów, zgodnie z którym działały one na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych; aktu notarialnego i wezwania z dnia [...] kwietnia 1989 r. do małżonków T. zawierającego wskazanie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w razie odmowy sprzedaży; wszystkich zeznań świadków przesłuchanych w toku postępowania, w szczególności w zakresie okoliczności nabycia nieruchomości przeznaczonych pod rozbudowę Zakładów, w tym w zakresie: braku woli ówczesnych właścicieli nieruchomości do zbycia nieruchomości i stosowania przymusu przez Zakłady reprezentujące Skarb Państwa wobec właścicieli nieruchomości w celu nabycia nieruchomości; wywierania presji na właścicieli nieruchomości w celu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na cel uzasadniający ich wywłaszczenie, jednakże bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia; tożsamości procedury wywłaszczeniowej nieruchomości w stosunku do wszystkich właścicieli działek wyszczególnionych w decyzji Urzędu Miasta i Gminy w Z. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału, w szczególności w stosunku do J. i M. T., Z. B. oraz J. B.; celu działań podjętych w stosunku do pierwotnych właścicieli nieruchomości, w tym związanych z rozbudową przedsiębiorstwa; 5. dokonanie dowolnej oceny dowodu w postaci aktu notarialnego dnia z dnia [...] października 1988 r. o odstąpieniu od pobrania opłaty skarbowej na podstawie § 1 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 3 listopada 1987 r. w sprawie zwolnienia z opłaty skarbowej niektórych umów sprzedaży oraz zamiany (M.P. z 1987 r. nr 33 poz. 282), który stanowi wiarygodny dowód, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej: u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127 ze zm.), dalej: u.g.g.w.n. Ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienie tego przepisu wyraźnie rozróżnia "nabycie cywilnoprawne na podstawie przepisów u.g.g.w.n.", tj. w sytuacji, gdy przeniesienie własności następowało co prawda w drodze cywilnoprawnej, ale w warunkach "zagrożenia" wywłaszczeniem, gdyby właściciel nie wyraził zgody na podpisanie aktu notarialnego oraz "nabycie cywilnoprawne w czasie obowiązywania u.g.g.w.n.", gdy przeniesienie własności następowało w drodze cywilnoprawnej i było nabyciem dobrowolnym, bez zagrożenia wywłaszczeniem w wypadku odmowy zgody na zbycie. Innymi słowy orzecznictwo wyraźnie rozróżnia zbycie pod rządami u.g.g.w.n., w warunkach możliwości pozyskania nieruchomości w trybie postępowania wywłaszczeniowego oraz zbycie w czasie obowiązywania u.g.g.w.n., ale bez takiej możliwości (vide np. wyroki z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2866/14, z dnia 3 czerwca 2016 r., I OSK 2031/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do pierwszej z opisanych sytuacji, a więc nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej pod rządami u.g.g.w.n., gdy następowało ono w związku z realizacją celu publicznego. W sprawie niniejszej poprzednicy prawni skarżącego i pozostałych wnioskodawców umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 1988 r. dokonali sprzedaży działek nr [...] na rzecz Państwowych Zakładów T. w W. (dalej: Zakłady). W dacie zawarcia tej umowy cele, na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, określał art. 50 ust. 1 pkt 1 – 6 u.g.g.w.n. i były to: 1. obronność i bezpieczeństwo Państwa; 2. uspołecznione budownictwo mieszkaniowe; 3. skoncentrowane budownictwo jednorodzinne; 4. użyteczność publiczna; 5. utworzenie stref ochronnych; 6. wykonanie innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno – gospodarczych. Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n., wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie niniejszej trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i n. u.g.n. mogło nastąpić wyłącznie przy ustaleniu, że poprzednicy prawni skarżącego sprzedali działki na realizację jednego z celów wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 6 u.g.g.w.n. i w warunkach braku dobrowolności. Tego jednak nie ustalono,stanowisko organów w tym zakresie nie narusza prawa, a przedstawiony przez organy tok rozumowania i ustalenia oraz wnioski zasługują na akceptację. Zdaniem sądu, nabycie działek przez Zakłady nie nastąpiło celem realizacji potrzeb w zakresie "obronności i bezpieczeństwa Państwa", bowiem nastąpiło pod rozbudowę Zakładów, a dokładnie Zakładu Zamiejscowego w Z. Wynika to z decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1988 r., w której wprost wskazano o przeznaczeniu działki nr [...] na ten cel; wynika z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1988 r. oraz z treści uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w Z. nr [...] z dnia [...] października 1981 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego. Według zapisów planu, teren B 28 PSB/8.56 był projektowany pod przeniesienie i rozbudowę zakładów t. oraz zakładów PTHW. W ocenie sądu, zbyt jednak daleko idącym jest wnioskowanie pełnomocnika skarżącego nawiązujące do statutu Zakładów i regulacji o przedsiębiorstwach państwowych, mające na celu wykazanie, że rozbudowa oddziału zamiejscowego Zakładów w Z. nastąpiła na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Nie ulega wątpliwości, że Zakłady były przedsiębiorstwem państwowym. Istotnie, w wersji § 1 ust. 1 ppkt 4, § 3 i § 4 ust. 1 pkt 5 statutu Zakładów zatwierdzonej przez Ministra Łączności w październiku 1986 r. znajdują się zapisy wskazujące na działalność Zakładów dla "obronności i bezpieczeństwa Państwa" (działa na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1981 r. w sprawie zakresu stosowania ustaw o przedsiębiorstwach państwowych oraz o samorządnie załogi przedsiębiorstwa państwowego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, a także do wykonujących te zadania jednostek organizacyjnych innych przedsiębiorstw - § 1 ust. 1 pkt 4; celem działalności przedsiębiorstwa jest produkcja urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, gospodarki narodowej i na eksport - § 3; podstawowym zadaniem przedsiębiorstwa jest m.in. wykonywanie zadań w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa Państwa według zasad określonych przez Ministra Łączności w odrębnych przepisach - § 4 ust. 1 pkt 5). Zauważyć jednak należy, że powyższe cele zostały określone ogólnie dla Zakładów jako całego przedsiębiorstwa, tj. jako cele kierunkowe. Nie wykazano, aby Minister Łączności przewidział czy określił cele w zakresie obronności dla oddziału zamiejscowego Zakładów w Z. Co prawda przewidziano jego rozbudowę w latach 1987-1989 (vide "Ocena i wnioski w sprawie struktury produkcji przedsiębiorstwa w latach 1985-1990 i kierunkowo do 1995 r."), Zakłady zajmowały się "produkcją urządzeń, części i podzespołów do teletransmisji naturalnej i wielokrotnej na torach napowietrznych i kablowych", zaś filia w Z. "produkowała części z tworzyw sztucznych i metalowych /obróbka wiórowa/ oraz okablowania do urządzeń" (vide "Założenia techniczno-ekonomiczne rozbudowy i modernizacji PZT. Część ogólna 1975 r.", jednakże nie dowodzi to produkcji przez oddział zamiejscowy nakierowanej w jakiś szczególny sposób na cele obronności. Co więcej, analiza archiwalnych aktów prawnych dowodzi, że w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1988 r. w sprawie ustalenia listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w których dyrektora powołuje i odwołuje organ założycielski, obowiązującym od dnia 25 marca 1988 r. Zakłady T. już się nie znalazły (mimo że wcześniej na takiej liście figurowały). Z listy przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej zostały zatem skreślone po uzyskaniu przez oddział zamiejscowy Zakładów decyzji lokalizacyjnej (z dnia [...] stycznia 1988 r.), ale przed nabyciem działek od spadkobierców skarżącego, co miało miejsce w październiku 1988 r. Trudno zgodzić się także z argumentem skargi, iż treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1988 r. w sprawie określenia rodzajów gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa (Dz. U. nr 33, poz. 240) nie pozostaje w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.g.w.n. według jego brzmienia z daty nabycia działek, grunty państwowe niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa są oddawane w zarząd nieodpłatnie, chyba że nabycie gruntu następuje w drodze wywłaszczenia. Oznacza to, że na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa przeznaczane są grunty państwowe oddawane w zarząd nieodpłatnie oraz grunty pozyskiwane w celu wywłaszczenia. Bezpośrednio po tym przepisie następuje ust. 2a, zgodnie z którym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi rodzaje gruntów, które uważa się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa. Przepis ten stanowił delegację do wydania rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 1988 r., a zatem treść tego rozporządzenia może być uznana za wskazówkę ułatwiającą identyfikację gruntów przeznaczonych na ww. cel. W § 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia wymieniono takie grunty, przy czym punkt 1 dotyczy terenów wojska i innych służb państwowych, punkt 2 – terenów pod drogami krajowymi, określonymi jako obronne na mocy odrębnych przepisów, punkt 3 – wykorzystywanych w związku z realizacją umów państw - stron Układu Warszawskiego, punkt 4 przeznaczonych na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub określonych w decyzjach lokalizacyjnych i decyzjach o przekazaniu gruntów w zarząd. Jak trafnie wskazały organy, ani w decyzji lokalizacyjnej z dni [...] stycznia 1988 r., ani w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia [...] października 1981 r.) przeznaczenia, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia nie sformułowano. Zdaniem sądu, powyższe wskazuje, że choć statut Zakładów nawiązuje wprost do celów związanych z obronnością i bezpieczeństwem Państwa, to jednak proste przeniesienie tych ogólnych sformułowań do stanu faktycznego sprawy niniejszej i przyjęcie, że nabycie działek nr [...] nastąpiło na cele obronności i bezpieczeństwa Państwa byłoby zbyt poważnym uproszczeniem. Ogólny cel działalności Zakładów, który nota bene jest określony jako "produkcja urządzeń telekomunikacyjnych dla potrzeb obronności i bezpieczeństwa Państwa, gospodarki narodowej i na eksport", a więc nie tylko na obronność i bezpieczeństwo, nie oznacza, że szczegółowy cel rozbudowy filii Zakładów nastąpił bezpośrednio na cele obronności. Zgromadzony materiał dowodowy tego nie potwierdza, natomiast wskazuje, że celem nabycia działek była rozbudowa Zakładów, która to część rozbudowana mogła równie dobrze służyć produkcji urządzeń i ich części na eksport. Innymi słowy, treść zapisów statutu Zakładów nie przesądza wprost i w sposób bezpośredni celu nabycia działek od spadkobierców skarżącego jako "obronność i bezpieczeństwo Państwa". Stąd też trafnie organy przyjęły, że warunek nabycia na cel wywłaszczenia z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.g.g.w.n. nie został w sprawie spełniony. Identyczny wniosek należy sformułować odnośnie celu wywłaszczenia z punktu 4 ww. przepisu, tj. użyteczności publicznej. Trafnie organy argumentowały, że w nadaniu właściwego znaczenia sformułowaniu "użyteczność publiczna" (obowiązującemu w dacie zawierania umowy sprzedaży działek) istotną rolę odgrywa regulacja art. 7 i 8 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Zgodnie z art. 7, przedsiębiorstwa państwowe mogą być tworzone jako działające na zasadach ogólnych i użyteczności publicznej, zaś stosownie do treści art. 8 ust. 1, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie: inżynierii sanitarnej, komunikacji miejskiej, zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, zarządu państwowymi zasobami lokalowymi, zarządu państwowymi terenami zielonymi, zarządu uzdrowiskami, usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych, usług kulturalnych. Nie ulega wątpliwości, że Zakłady nie były przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, jak też zakres ich działalności nie miał na celu bezpośredniego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb ludności. Trafnie organy wskazały, że gdyby przedmiotem działalności Zakładów było np. zaopatrzenie ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną, czyli zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie powszechnej dostępności – kategoria "użyteczności publicznej" jako celu nabycia działek umową z dnia 19 października 1988 r. miałaby w sprawie zastosowanie. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca. Nie ma zastosowania w sprawie również art. 50 ust. 1 pkt 6 u.g.g.w.n. czyli przesłanka nabycia na wykonanie innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. W tym zakresie sąd w całości akceptuje argumentację organów nawiązującą do treści planów społeczno - gospodarczych uchwalonych przez Sejm PRL (z dnia 28 kwietnia 1983 r. na lata 1983-1985, Dz.U. Nr 24 poz.103; z dnia 18 grudnia 1986 r. na lata 1986 -1990, Dz. U. Nr 45 poz. 224 oraz planów rocznych). Co więcej, w skardze przyznano, że rozbudowa Zakładów nie została zaliczona do inwestycji objętych ww. planami, bowiem nie miała charakteru centralnego, co jednak – jak wskazano – "nie umniejsza znaczenia powyższej inwestycji, która w chwili wszczęcia procedury nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, figurowała na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej". Sąd jednak zauważa, że ani pkt 6 przepisu art. 50 ust. 1, ani inne punkty tego przepisu nie wprowadzają warunku zamieszczenia przedsiębiorstwa na liście przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, ale wymagają – dla uznania, że określona inwestycja odpowiada celowi wywłaszczenia – aby inwestycja odpowiadała przesłankom z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. Tego jednak w sprawie nie ustalono tak odnośnie punktu 6 tego przepisu, jak i odnośnie pozostałych punktów w nim wymienionych, w tym co do punktów 2, 3 i 5 do tej pory nie omówionych - sąd w całości podziela argumentację organów. Stanowisko w tym zakresie (punktów 2, 3 i 5) jest oczywiste, w skardze nie zawarto zarzutów odnośnie ustaleń co do niewystąpienia celu wywłaszczenia jakim było uspołecznione budownictwo mieszkaniowe, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i utworzenie stref ochronnych, dlatego za zbędne uznać należy szersze ustosunkowywanie się do tego zagadnienia. Reasumując tę część rozważań stwierdzić trzeba, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – jak trafnie oceniły i ustaliły organy – nie dawał podstaw do przyjęcia, że zbycie działek nr [...] w dniu 19 października 1988 r. przez T. B. i J. B. na rzecz Skarbu Państwa - Państwowych Zakładów T. w W. nastąpiło na cel wywłaszczenia. Zdaniem sądu, w sprawie zgromadzono wystarczający do podjęcia powyższych ustaleń materiał dowodowy, rzetelnie i wnikliwie go przeanalizowano. Końcowe wnioski nie budzą zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności oraz zostały wyczerpująco i przekonująco przedstawione i uargumentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Wykluczenie nabycia działek na cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 6 u.g.g.w.n. uniemożliwiało zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i wdrożenie trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odnośnie zarzutów o błędnym przyjęciu przez organy, że zbycie działek miało miejsce dobrowolnie to wskazać należy, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do oceny tego zbycia jako niewątpliwie przymusowego. Już w uzasadnieniu decyzji podziałowej z dnia [...] maja 1988 r. wskazano, że "Wnioskodawca [...] przedłożył oświadczenia stron o wyrażeniu zgody na dobrowolne zbycie gruntów", zaś takie oświadczenie z dnia [...] stycznia 1988 r. własnoręcznie podpisane przez J. B. znajduje się w aktach administracyjnych pierwszej instancji, podobnie jak pięć innych oświadczeń z tego samego okresu podpisanych przez innych właścicieli zbywanych działek (k. 83-88). Nie ustalono, mimo kwerendy akt archiwalnych, aby ww. właściciele byli wzywani pisemnie pod rygorem wywłaszczenia do zbycia działek, na wzór wezwania skierowanego do małżonków T. w piśmie z dnia [...] kwietnia 1989 r. (k. 126 akt adm. pierwszej instancji). Także nie ustalono, aby toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do którejkolwiek z działek przeznaczonych pod rozbudowę Zakładów. W kontekście powyższych ustaleń, zwłaszcza co do nieziszczenia się celu wywłaszczenia z art. 50 ust. 1 pkt 1 – 6 u.g.g.w.n., nie sposób przyjąć, aby zapis aktu notarialnego powołujący się na zwolnienie z opłaty skarbowej w związku z nabywaniem na cele uzasadniające wywłaszczenie – mógł mieć przesądzające znaczenie. Powołanie tego przepisu w akcie notarialnym nie oznacza jeszcze, że zwolnienie to było zastosowane prawidłowo. Podobnie również ocenić należy działanie przez J. B. w imieniu nieobecnej i przebywającej za granicą żony. Działanie przez pełnomocnika może mieć różne powody, jak też może mieć miejsce zarówno przy dobrowolnym jak związanym z jakimś przymusem dokonywaniu czynności prawnych. Oznacza powyższe, że choć nabycie działek zawnioskowanych do zwrotu w trybie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 i n. u.g.n. nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak nie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy, co wyklucza orzeczenie o zwrocie a w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi. Mając zatem powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.