I OSK 2031/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 240/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 240/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto R. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. G. P. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] [...] (obecne oznaczenie działki nr [...], obr. [...] [...]). Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Starosta L.: pkt I. zwrócił na rzecz G. P. – poprzedniego właściciela wywłaszczoną nieruchomość, położoną w obr. [...] [...], oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...]/1, o pow. 0,0181 ha i nr [...]/2, o pow. 0,2498 ha powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 0,2679 ha odpowiadającej dawnej działce nr [...], objętej Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto R., pkt II. ustalił do zwrotu przez G. P. przyznane odszkodowanie za zwróconą nieruchomość w wysokości 40 307,15 zł na rzecz Gminy Miasto R., w pkt III. stwierdzono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, w pkt IV. stwierdzono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt V. stwierdzono, że decyzja stanowi podstawę - do wpisu w księgach wieczystych. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto R. nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem Starosty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto R., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2, 3, w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji zarzuty zawarte w skardze Gminy Miasto R. skierowane wobec decyzji Wojewody [...] opierają się na twierdzeniu o niezgodności z Konstytucją zastosowanej przez Wojewodę normy prawnej zakodowanej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej. Według Gminy przytoczony przepis u.g.n. od chwili wprowadzonej zmiany traktuje własność należącą do gmin (własność komunalna) jako własność gorszą, choć nie ma na to żadnych istotnych argumentów. Zaskarżona do WSA decyzja nie narusza przytoczonych w skardze przepisów Konstytucji RP, w tym nie narusza istoty własności samorządu gminnego. Gminy będąc podmiotami uprawnionymi do realizacji celów publicznych na drodze wywłaszczenia, nie mogą być traktowane lepiej niż Skarb Państwa, a tak było niewątpliwie do czasu nowelizacji powołanego wyżej przepisu u.g.n. Za cel tej nowelizacji należy odczytywać nie tylko zrównanie pozycji Skarbu Państwa i samorządu gminnego, ale przede wszystkim takie samo traktowanie osób, które zbyły nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia według stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 1998 r. Zdaniem Sądu, wbrew temu co podnosi strona skarżąca regulacja art. 216 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed jej nowelizacji, naruszała zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1, a także zasadę równego traktowania w realizacji gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Takie poglądy były podnoszone w literaturze przedmiotu. Otóż zdaniem autorów komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie zakresu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, wyłączając tym samym z tego zakresu nieruchomości nabyte przymusowo na rzecz gminy, wywoływało wątpliwości co do zgodności tego unormowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ich zdaniem, brak było podstaw do traktowania w sposób odmienny nieruchomości nabytych pod groźbą wywłaszczenia przez gminy (Zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Autor komentarza do dz. VII roz. 1 art. 216: Bieniek Gerard, aktualizacja Gdesz Mirosław, teza 12, LexPolonica Maxima). W przekonaniu Sądu dokonana ustawą nowelizującą zmiana spowodowała nie tylko zrównanie podmiotów prawa, ale także zapobiega aktualnie sytuacjom kiedy gmina przed 1998 r. pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nabywała nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, aby później tak nabytą własność przeznaczyć na cele niebędące celami publicznymi w rozumieniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (np. na działalność gospodarczą wykraczająca poza zakres użyteczności publicznej). Nie jest też tak jak twierdzi pełnomocnik skarżącej Gminy Miasto R., że nieruchomość podlegająca zwrotowi została nabyta w sposób całkowicie dobrowolny, skoro oczywistą konsekwencją odmowy jej zbycia na cel budowy i utrzymania cmentarza, było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W takiej sytuacji, zbywca nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie naruszyły także art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., bowiem cel nabycia własności nieruchomości na podstawie umowy odpowiadał celom publicznym wskazanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Celem nabycia nieruchomości była realizacja przez Gminę Miasto R. cmentarza. W aktualnym stanie prawnym, zakładanie i utrzymanie cmentarzy jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. Warto dodać, że do zadań własnych samorządu gminnego należą sprawy cmentarzy gminnych, o czym decyduje treść art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Budowa i utrzymanie cmentarzy stanowiło cel publiczny także według stanu obowiązującego w chwili sprzedaży nieruchomości - art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie budzi także wątpliwości, iż umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 27 sierpnia 1996 r. została zawarta na podstawie przepisów powyższej ustawy, o czym stanowi wyraźnie treść § 4 tej umowy. Oznacza to, że zostały wypełnione przesłanki do zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a tym samym również orzekające w sprawie organy były zobowiązane do zastosowania wobec zgłoszonego żądania o zwrot nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Ponieważ cel nabycia przedmiotowej nieruchomości nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, to za zgodne z prawem należało uznać orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela. W myśl art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ziszczenie się przesłanek zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie nieobowiązujących już regulacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obligowało organy administracji publicznej do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Należy przyznać rację podniesionemu na rozprawie przez pełnomocnika Gminy zarzutowi naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Otóż w świetle jego treści: wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także art. 107 § 2 K.p.a. Tego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia nie zastępuje powołanie przez Organ w decyzji treści art. 140 ust. 4 u.g.n. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zawarto jednoznacznie brzmiące sformułowanie zobowiązujące do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. Zdaniem Sądu, konstrukcja odpowiedniego stosowania przepisów nie oznaczała zwolnienia organów z obowiązku umieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o przyjęciu stosowanego zabezpieczenia na rzecz Gminy Miasto R. wartości zwaloryzowanego odszkodowania, jakie G. P. obowiązana jest zwrócić na mocy decyzji zwrotowej. Fakt, iż Wojewoda [...] nie dostrzegł tego uchybienia rozpoznając odwołanie oznacza, że naruszył przepis prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję Starosty L. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina Miasto R. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenia na rzecz Gminy Miasto R. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia art.2, 31ust.3, 64 ust.1 – 3 w związku z art.165 ust.1 i 2 , 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek, by Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (w brzmieniu zarówno przed jak i po 3.01.2013 r.) z w/w przepisami Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej Gminy zasady równości nie naruszał przepis art. 216 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do dnia 3 stycznia 2013r. Narusza ją jednak przepis ten w brzmieniu od dnia 3 stycznia 2013r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że regulacja ta narusza istotę prawa własności gmin, które nabywały nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego za cenu ustalone umownie przez obydwie, równe sobie strony, nie będąc wtedy zagrożone zwrotem nieruchomości nabytych. Ponadto wprowadzenie z dniem 3 stycznia 2013r obowiązku stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości nabytych przez gminę na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza zasadę zaufania społeczności lokalnej jednostki samorządu terytorialnego do państwa i prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W chwili kiedy własność była nabywana przez gminę brak było przepisów, które nakazywałyby zwracać gminie nieruchomości nabyte przez nia samą w drodze umowy, nawet jeśli była to umowa zawarta pod rygorem wywłaszczenia. Gminy nabywały zatem nieruchomości bez obawy, iż kiedyś mogą je stracić, o ile ich nie wykorzystają na cel nabycia. Ingerencja w prawo własności gminy, dokonana nowelizacją z art. 216 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przybiera tu najbardziej dotkliwa postać, biorąc pod uwagę art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Utrata własności przez Gminę dokonuje się bez stosownego ekwiwalentu, poprzedni właściciel zwraca jedynie zwaloryzowaną wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług cenę uzyskana przy sprzedaży, co oznacza dotkliwa stratę majątkową. Cena w umowie pomiędzy gminą, a właścicielem nieruchomości była wyrazem ich woli, nie była narzucona odgórnie. Odszkodowanie przysługujące za wywłaszczenie odpowiadało cenom rynkowym. Zasada ochrony prawa nabytych stoi za przyjęciem poglądu, że skoro gminy nabywały nieruchomości bez obaw o ich zwrot za cenę wolnorynkową, to art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu od 3 stycznia 2013r jest niekonstytucyjny. Ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania zadań własnych gminy pozostaje w kolizji także z art. 167 ust.2 Konstytucji. W piśmie procesowym Gminy Miasta R. z dnia 22 marca 2016r. powołano się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2015r., sygn. akt 7/13, który zdaniem skarżącej kasacyjnie daje podstawę do zakwestionowania konstytucyjności art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trybunał w orzeczeniu tym wywiódł, że wywłaszczenie może mieć tylko formę decyzji administracyjnej. Z tej też przyczyny umowę zawierana na podstawie ustawy z 1985r. jako swobodny akt woli właściciela nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji. Trybunał bowiem uzyskania przez gminę w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami własności nieruchomości nie uznał za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym. Występuje tam bowiem element woli właściciela w postaci wniosku o podział. W przypadku nabycia nieruchomości drodze umowy, to od woli właściciela zależało czy do umowy dojdzie. Podkreślono również, że danie pierwszeństwa nabyciu umownemu przed wywłaszczeniem nie stawia jednostki w sytuacji przymusowej. Przymus upatrywać należy w systemie politycznym. Okres obowiązywania ustawy o gospodarce grubtami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. obejmuje schyłkowy okres PRL i pierwsze lata III RP. Z tego względu zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych argumentów aksjologicznych za poglądem, by umowy zawierane, czy to przez Skarb Państwa, czy gminy w okresie po zmianach ustrojowych 1989 r. uznawać za przymusowe ze względu na panujący system polityczny. Przepis art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ze swej natury retroaktywny i dlatego niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jego wprowadzenie zaskoczyło gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 2 p.p.s.a. Ponieważ istnienia przesłanek nieważności nie stwierdzono zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia zdeterminowany był zarzutami skargi kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione. W pierwszej kolejności przytoczyć należało przepis art. 216 ust.2pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 3 stycznia 2013r, który przyjęto za podstawę zwrotu działki w niniejszej sprawie. W myśl jego uregulowań przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz.127 z późn. Zm). Poczynając od tej daty dopuszczalny jest zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III nabytych od gminy. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis ten obejmuje nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązująca w dniu zawarcia umowy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 46 ust.2 pkt.1 ustawy wśród celów wywłaszczenia wymieniała budowę cmentarza. Nabycie zatem przez Gminę Miasta R. spornej nieruchomości mieściło się w ówczesnych ustawowych celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Zaznaczyć należy, że nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Były to bowiem umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie sposób było uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Przepis art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zbyte zostały na rzecz gminy pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985r., jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obowiązywał ich cel wywłaszczenia. Nie sposób przyjąć trafności wykładni, która pomija dopuszczalność zwrotu nieruchomości uzyskanej w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nie odpowiada ona zasadzie sprawiedliwości społecznej. Różnicuje bowiem sytuacje prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości, które przyjęto do realizacji celu publicznoprawnego w trybie administracyjnoprawnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego, przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Osoby godzące się na wyzbycie nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie, w sprawach o zwrot nieruchomości w gorszej sytuacji niż te które postąpiły odmiennie ( wyroki NSA w sprawach I OSK 1863/06, I OSK 2491/12, I OSK 3040/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do formułowania tezy o obowiązku zapewnienia gminie ochrony wynikającej z nabycia prawa własności, jeśli genezą nabycia był zamiar realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy cel ten nie został zrealizowany. Brak przyczyn, dla których ochrona praw jednostki samorządu terytorialnego miałaby być szersza niż wynikająca z przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 216 ust.2 pkt. 3ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga, że przepis ten ma retrospektywny charakter, dopuszczalność jego zastosowania w szczególności do otwartych stanów faktycznych, gdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia wątpliwości budzić nie może. Retroaktywny skutek stosowania regulacji, który wynika z jej normatywnej treści nie przesądza jeszcze o jej niezgodności z art.2 Konstytucji. Zakaz retroakcji jest naruszony jeżeli nadanie mocy wstecznej przepisom prawnym prowadzi do takiego pogorszenia sytuacji ich adresatów w stosunku do stanu poprzedniego, które nie znajduje dostatecznego konstytucyjnego uzasadnienia, co w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia nie może znajdować ochrony. Wywłaszczenie mienia wiązać się musi z niezbędnością jego uzyskania na cele publiczne, której nie sposób dopatrzeć się, gdy pomimo upływu 17 lat od daty zawarcia umowy przenoszącej własność do daty żądania zwrotu nie zrealizowano celu wywłaszczenia , nie podejmując nawet jakichkolwiek działań, prac w tym kierunku. Z tego też względu nie sposób za skarżącym kasacyjnie wywieść niekonstytucyjności przepisu art. 216 ust.2 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym brzmieniu, w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej norm Konstytucji, tj także art. 165 ust.1 i 2, art. 167ust.2, art. 32 ust.3, art. 64 ust.1 – 3 Konstytucji. Zgodzić należało się z sądem I instancji, że dopiero zmiana ustawy z dnia 9 listopada 2012r. zrównała pozycję Skarbu Państwa oraz samorządu gminnego, a także osób które zbyły nieruchomość na rzecz podmiotów uprawnionych do żądania wywłaszczenia. Słusznie także podkreślono w zaskarżonym wyroku, że nowe brzmienie art. 216 ust.2pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapobiega sytuacjom wykorzystywania przejętych gruntów na cele nie będące publicznymi. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawienie pytania prawnego byłoby uzasadnione jedynie wtedy gdyby Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwości co do zgodności Konstytucją kontrolowanego przepisu. Przy czym chodzi tu o wątpliwości sądu, a nie skarżącego kasacyjnie, który nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się takiej kontroli konstytucyjnej.