VII SA/Wa 682/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].12.2016 r, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia[...].08.2011 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek A.M. postępowania nadzorczego - decyzją z dnia[...].12.2016r, nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia[...].08.2011 r., nr[...], nakładającej na A.M. obowiązek wykonania w zakreślonym terminie określonych robót budowlanych i czynności dotyczących niezakończonej rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo - warsztatową z zapleczem socjalno - biurowym "zakładu usług stolarskich") na działce o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S. przy ul. [...]. W zakresie robót budowlanych doprowadzających dotychczas wykonaną część rozbudowy do zgodności z wymogami przepisów prawa nakazano likwidację okien wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego: wschodniej i północnej w/w budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami o nr ew. [...] i [...] - poprzez zamurowanie ww. otworów pustakami szklanymi typu luxfer bądź całkowitej ich likwidacji oraz demontaż części połaci dachu - wysuniętych poza lico ww. ścian oddzielenia pożarowego od strony granicy z sąsiednimi działkami o nr ew. [...] i [...] i wykonanie murków ogniowych ww. ścian przygranicznych. Natomiast w zakresie czynności nakazano sporządzenie na podstawie załączonej inwentaryzacji budowlanej rozbudowy i po doprowadzeniu zrealizowanej części ww. rozbudowy do stanu zgodnego z prawem – zamiennego projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego, w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia nowej części ww. budynku na zakład usług stolarskich. Podstawę materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia[...].08.2011 r., nr [...] stanowił art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną gdyż zebrany materiał dowodowy w postaci protokołów z oględzin, dokumentacji fotograficznej, zaświadczenia Wójta Gminy S. z dnia[...].09.2011 r. oraz wydruku ze strony internetowej zakładu usług stolarskich A.M. pozwalał na stwierdzenie, że inwestor A.M. w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Starosty M. nr [...] z dnia[...].09.2001r dokonując zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego. Z dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu[...].06.2011 r. oględzin i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku wykonano dodatkowe instalacje wodno-kanalizacyjną oraz grzewczą. Pomimo formalnie niezakończonej budowy większość pomieszczeń jest użytkowanych przez inwestora do magazynowania surowców i maszyn związanych z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą w zakresie usług stolarskich. W niektórych pomieszczeniach widoczne są ślady wykonywania robót stolarskich przy użyciu znajdujących się w nich urządzeń - maszyn stolarskich. W jednym z pomieszczeń magazynowych zamontowany jest piec c.o. na paliwo stałe obsługujący wykonaną instalację grzewczą. W części skrzydła budynku przy granicy z sąsiednią działką wykonano wydzielenia pomieszczenia biurowego z pionem sanitarnym (dwa w.c.). Bryła budynku została wykonana w całości i budynek został przykryty dachem pokrytym blachą trapezową, stwierdzono również orynnowanie. W trakcie oględzin inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia[...].05.2011 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z którego wynikało, że od[...].05.2011 r. działalność pn. "[...]" Usługi stolarskie inwestor wykonuje pod innym adresem tj. w miejscowości M. gm. S. natomiast do dnia[...].05.2011 r. usługi stolarskie były wykonywane w miejscu zamieszkania inwestora. W aktach sprawy znajduje się wydruk strony internetowej firmy A.M., która specjalizuje się w produkcji schodów z drewna oraz uruchomiła produkcję drzwi, mebli, zabudowy wnęk i szaf. W związku z powyższymi ustaleniami organ nadzoru budowlanego trafnie wskazał, że dokonane przez inwestora zmiany stanowią istotne odstępstwo od zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego. Ponadto w wyroku z dnia 10.03.2016 r., sygn. akt: II OSK 1725/14 oddalającym skargę kasacyjną A.M. od wyroku WSA z dnia 28.03.2014 r., NSA wskazał, że na etapie wykonywania obowiązku, nałożonego decyzją PINB w M. z dnia[...].08.2011 r., inwestor miał problemy z uzyskaniem stosownych opinii innych organów, z uwagi na projektowaną w przedmiotowym budynku działalnością zakładu stolarskiego. Ponadto sam inwestor podnosił w trakcie postępowania przed organami, jak i w skardze do Sądu Administracyjnego, na niecelowość sporządzenia i przedłożenia wymaganego projektu zamiennego skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza na terenie jego działki działalność gospodarczą uciążliwą. Jednocześnie nie kwestionował, że ma zamiar w przedmiotowym budynku wykonywać tego rodzaju działalność, o czym świadczyły wykonane roboty budowlane przystosowawcze, ale również przedstawiona inwentaryzacja powykonawcza, w której wskazywano szeroko na możliwość wykonywania w tym budynku działalności usługowej (a więc nie gospodarczego tylko dla "obsługi" istniejącego budynku mieszkalnego). Wreszcie podczas oględzin z dnia[...].06.2012 r. sam skarżący wskazał na budynek gospodarczy, do którego dobudowano sporną rozbudowę, jako ten w którym prowadzona jest produkcja wyrobów stolarskich. Ponadto nie podważył oceny, zgodnie z którą przy przedmiotowej rozbudowie doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Organ nadzorczy podkreślił przy tym, że wykonanie okien w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; brak murków ogniowych; dokonanie zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie zamiaru sposobu użytkowania na warsztat stolarski, wydzielenie biura i zaplecza socjalnego; powiększenie antresoli; wykonanie w.c.; wykonanie dodatkowych instalacji wewnętrznych, tj. wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczej - świadczy o dokonaniu istotnych odstępstw, tym bardziej, że pozwolenie na rozbudowę dotyczyło tylko budynku gospodarczego; zaś już chociażby z inwentaryzacji powykonawczej wynika, że miały w tym budynku znajdować się pomieszczenia magazynowe i ewentualnie usługowe. W zakresie zatem użytkowania można na tej podstawie przyjąć, że ww. odstępstwa miały prowadzić do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (nawet niezależnie czy miałoby to dotyczyć zakładu stolarskiego), co wymagało uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień inspekcji sanitarnej i z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za prawidłowe uznał ustalenia dotyczące zmiany przeznaczenia rozbudowanej części budynku na potrzeby warsztatu usług stolarskich (część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczące zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego skutkowało wydaniem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego kontrolowanej decyzji PINB w M. z dnia[...].08.2011 r., którą nakazano A.M. sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym " zakładu usług stolarskich" jak również nałożono obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia nowej części ww. budynku na zakład usług stolarskich. GINB stwierdził, że nie można uznać kontrolowanej decyzji PINB w M. z dnia[...].08.2011r za niewykonalną w dniu jej wydania. Ponadto została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną i bez rażącego naruszenia prawa, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.M. Skarżący zakwestionował dokonaną kwalifikację odstępstw jako istotnych podnosząc, że nie dokonał w trakcie realizacji inwestycji istotnych odstępstw. Zdaniem skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego był niewykonalny bowiem nakazano mu wybudowanie stolarni z lakiernią wraz z zapleczem socjalno-biurowym co stało sprzeczności z planem miejscowym. Jednocześnie organ odmówił przyjęcia projektu zamiennego na budynek gospodarczy i odmówił skarżącemu prawa do dokończenia jego rozbudowy. Ponadto skarżący wskazał, że nadal kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny, wskazując na zaniechania organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, zatajania dowodów, wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym stawia organowi zarzut istotnego naruszenia zasady praworządności i naruszenia zasady z art. 8 k.p.a. - pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W ocenie skarżącego, organy oparły się wyłącznie na domniemaniu, że zarejestrowana działalność może mieć związek z wykorzystaniem budynku dla potrzeb działalności, nie konkretyzując żadnych dowodów. Nie wykazały nawet czy domniemanie dotyczy wykorzystania całości czy części pomieszczeń. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...].02.2017 r. znak [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...]08.2011 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Badaną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nałożono na skarżącego obowiązek wykonania robót polegających na likwidacji okien wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego oraz demontaż części połaci dachu i wykonanie murków ogniowych. Ponadto nałożony został obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego (o część magazynowo - warsztatową z zapleczem socjalno - biurowym "zakładu usług stolarskich") na działkach nr. ewid. [...] i [...] w S., wraz z wymaganymi uzgodnieniami. Powyższy obowiązek wynikał z faktu, odstąpienia przez inwestora A.M. w sposób istotny od warunków określonych w decyzji Starosty M. nr [...] z dnia[...].09.2001r o pozwoleniu na budowę. O tym, że skarżący odstąpił w sposób istotny od zamierzonego sposobu użytkowania budynku gospodarczego przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13. Wskazanym wyrokiem oddalona została skarga A.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę niezakończonej inwestycji o nazwie “rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., przy ul.[...], w zakresie: dobudowanej części (magazynowo-warsztatowej z zapleczem socjalno-biurowym “zakładu usług stolarskich"). Decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek nie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] 08.2011r wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, którą nakazano A.M. sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego ( o część magazynowo-warsztatową z zapleczem socjalno-biurowym " zakładu usług stolarskich". Już wówczas skarżący kwestionował zasadność nałożenia wskazanego wyżej obowiązku podnosząc, że organ narzucił mu sporządzenie projektu budowlanego zamiennego na " stolarnię", a taki obiekt jest skarżącemu niepotrzebny i nieekonomiczny gospodarczo bowiem skarżący nie prowadził takiej działalności i nie zamierza jej prowadzić. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na dokonaną przez skarżącego zmianę zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego dla potrzeb warsztatu usług stolarskich. Dokonane ustalenia i ocena materiału dowodowego została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1725/14 oddalił skargę kasacyjną A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż " trafnie oceniono, że wykonanie okien w ścianach usytuowanych przy granicy ww. działek; brak murków ogniowych; dokonanie zmian wewnątrz budynku świadczących o zmianie zamiaru sposobu użytkowania na warsztat stolarski, wydzielenie biura i zaplecza socjalnego; powiększenie antresoli; wykonanie w.c.; wykonanie dodatkowych instalacji wewnętrznych, tj. wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz grzewczej – świadczy o dokonaniu istotnych odstępstw, tym bardziej, że pozwolenie na rozbudowę dotyczyło tylko budynku gospodarczego; zaś już chociażby z inwentaryzacji powykonawcze wynika, że miały w tym budynku znajdować się pomieszczenia magazynowe i ewentualnie usługowe. W zakresie zatem użytkowania można na tej podstawie przyjąć, że ww. odstępstwa miały prowadzić do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (nawet niezależnie czy miałoby to dotyczyć zakładu stolarskiego), co wymagało uzyskania dodatkowych opinii i uzgodnień inspekcji sanitarnej i z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że nie dokonał w trakcie realizacji inwestycji istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Tym samym w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie podważył oceny, zgodnie z którą dokonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły istotne odstępstwo od zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanego budynku gospodarczego" . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt braku złożenia projektu budowlanego zamiennego uniemożliwia sformułowanie oceny w zakresie tego, czy rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji nr [...] był niewykonalny, z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do działalności nieuciążliwej. Z uwagi na ustalony stan faktyczny stwierdzić należy, że organ postąpił w sposób prawidłowy nakładając na A.M. obowiązki określone w decyzji z dnia[...].08.2011 r., nr[...]. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi, że wbrew przepisom Prawa Budowlanego i przepisom szczególnym, organ nakazał skarżącemu wybudowanie stolarni z lakiernią wraz z zapleczem socjalno-biurowym tj. zakładu usług stolarskich i w związku z tym obarczono go decyzją i obowiązkami niewykonalnymi. W ocenie Sądu, skarżący błędnie utożsamia obowiązki nałożone na niego, jako niezgodne z prawem – i "przymuszające" go do dostosowania budynku gospodarczego do zakładu świadczącego usługi stolarskie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotową inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało zastosowanie art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi są niezasadne i sprowadzają się do polemiki z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy oraz prawidłową decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia[...].08.2011 r., nr[...]. Z uwagi na powyższe, Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym narusza art.51ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 roku - Prawo budowlane, a przy tym także w sposób rażący narusza art. 7 Konstytucji i art. 64 Konstytucji w związku z art.140k.c. W ocenie Sądu organ nadzorczy trafnie ocenił, iż badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto skarżący błędnie utożsamia okoliczność, iż fakt wykonania kontrolowanej decyzji spowoduje czyn zagrożony karą, tj. poświadczenia nieprawdy, wyłudzenia nieprawdy, lub sfałszowania uzgodnień. Jak już bowiem podkreślono, przedmiotowa decyzja ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, wynikającego z faktu odstąpienia przez inwestora w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, że przedmiotowa decyzja ma charakter niewykonalny. Podkreślenia wymaga, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Sąd stwierdza ponadto, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skargi, że organy świadomie pominęły istotne dla sprawy dowody i fakty, bowiem w ocenie Sądu – organy odniosły się w sposób kompleksowy do wszystkich istotnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy dowodów jak i okoliczności. Ponadto, w ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 , 11, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.