I OSK 1705/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 840/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 840/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezydenta Miasta B., działając w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej uznania M. K. z dniem [...] października 2016 r. za osobę bezrobotną oraz jednocześnie odmówił uznania M. K. z dniem [...] października 2016 r. za osobę bezrobotną z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). Organ I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdził, że w momencie rejestracji M. K. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ze wskazaniem rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 2016 r. Powyższe ustalenie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania (postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r.) w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2016 r. w części dotyczącej uznania z dniem [...] października 2016 r. za osobę bezrobotną. W złożonym odwołaniu M. K. nie zgodził się z decyzją I instancji i wniósł o jej zmianę. Jednocześnie odwołujący podkreślił, że nie prowadził wówczas działalności gospodarczej. W następstwie rozpoznania złożonego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1065) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że odwołujący, rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] października 2016 r. oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Dodatkowo podał, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz nie posiada wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody stan faktyczny sprawy przeczy powyższemu oświadczeniu skarżącego. W oparciu o wydrukowany w dniu [...] listopada 2016 r. raport ZUS Ul ustalił, że M. K. od dnia [...] stycznia 2016 r. został zgłoszony do ubezpieczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Powyższa informacja dotycząca wpisania skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej oraz prowadzenia tej działalności od dnia [...] stycznia 2016 r została potwierdzona w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2016r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że po wznowieniu postępowania, organ I instancji wystąpił m.in. do właściwego inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o potwierdzenie, czy strona podlega ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na zapytanie organ rentowy w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., potwierdził, że M. K. od [...] stycznia 2016 r. do nadal jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych i do ubezpieczenia zdrowotnego z kodem [...], tj. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, niemająca ustalonego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, dla której podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 30 % kwoty minimalnego wynagrodzenia. M. K. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach podniósł, że działalność gospodarcza została wykreślona w dniu [...] października 2016 r., zaś później jej nie prowadził. Ponadto szeroko opisał swoja sytuację bytową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem przytoczył treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zdaniem Sądu, z treści powyższego przepisu płynie uprawniony wniosek, że dla nabycia lub zachowania statusu bezrobotnego podstawowe znaczenie ma dzień wskazany w zgłoszeniu do ewidencji jako dzień dokonania wpisu o podjęciu działalności. Z chwilą nadejścia tej daty (chyba, że po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej) osoba nie powinna nabyć statusu bezrobotnego lub winna go utracić, bowiem do jej obowiązku należy dokonanie ewentualnego przesunięcia daty rozpoczęcia działalności, jeśli w istocie działalności faktycznie nie podejmuje. Cytowany przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy stwarza zatem domniemanie, iż zarejestrowana działalność gospodarcza została podjęta z dniem podanym we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pozbawia statusu bezrobotnego. W dalszej części uzasadnienia podjętego orzeczenia Sąd stwierdził, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy strona skarżąca została prawidłowo pouczona o przesłankach, od których uzależnione jest posiadanie statusu osoby bezrobotnej, w tym o znaczeniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (pkt [...] części [...] Karty rejestracyjnej bezrobotnego). Skarżący, rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] października 2016 r. oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Dodatkowo wskazał, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz że nie posiada wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu I instancji, powołującego się na materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy, w sprzeczności z oświadczeniami skarżącego kształtuje się stan faktyczny sprawy. Organ zatrudnienia wygenerował bowiem w dniu [...] listopada 2016 r. raport ZUS Ul, z którego wynika, że M. K. od dnia [...] stycznia 2016 r. jest zgłoszony do ubezpieczeń z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Informacja dotycząca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, posiadanego przez stronę w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, tj. w okresie od [...] października 2016 r., wynika ponadto z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie wskazano, że M. K. prowadził działalność gospodarczą od [...] stycznia 2016 r. Samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Ewentualnie musi wykazać, że po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, strona skarżąca nie mogła utrzymać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji faktycznego niewykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej. W tej sytuacji skarżący nie dochował należytej staranności w dbałości o własne interesy, a w rezultacie doprowadził do powstania opisanej sytuacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości wniósł pełnomocnik skarżącego, zarzucając naruszenie prawa materialnego: - art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f) w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i przyjęcie, że wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest równoznaczny z faktem prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego i przez to uzasadnia pozbawienie Skarżącego statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy jak wynika ze stanu faktycznego sprawy Skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi M. K., pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niezasadne uznanie, że wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest równoznaczny z faktem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego i przez to uzasadnia pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarżący nigdy nie prowadził działalności gospodarczej ; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo wystąpienia przyczyny stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydania decyzji przez Wojewodę Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w trybie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 roku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi, albowiem okoliczności sprawy są dostatecznie wyjaśnione, względnie 2. uchylenie w trybie art. 185 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku z dnia 23 stycznia 2018 roku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w celu ponownego rozpoznania; 3. rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przeprowadzenia rozprawy; 4. przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego wynagrodzenia w wysokości prawem przewidzianej za udzielenie skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 j.t.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Wobec przedstawienia zarzutów naruszenia norm prawa procesowego NSA rozpatrzył je w pierwszej kolejności. Autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA w Gliwicach naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. z uwagi na nieuwzględnienie skargi M. K. oraz art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności w związku z wydaniem przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powołanych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a., których Sąd pierwszej instancji, z uwagi na oddalenie skargi, nie stosował. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił WSA w Gliwicach naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 j.t.) poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu a w rezultacie przyjęcie, że wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jest równoznaczny z faktem prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, co skutkowało pozbawieniem go statusu osoby bezrobotnej, w sytuacji gdy skarżący faktycznie nigdy takiej działalności nie prowadził. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ww. ustawy bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że celem powołanego przepisu jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie należy uważać osoby wpisane do ewidencji tej działalności. Cel ten jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, w związku z czym przyjmuje się domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2298/11, publ. LEX nr 1264705). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową analizę regulacji zawartych w przepisach powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w konsekwencji słusznie uznał, że skarżący mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą nie mógł utrzymać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji faktycznego niewykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej. Inaczej rzecz ujmując przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych oraz trudności związanych ze stosowaniem prawa, które wywołałaby możliwość wykazywania, że mimo wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność gospodarcza nie jest faktycznie wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie powyższe uznał zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 P.p.s.a. Sąd nie orzekł natomiast w przedmiocie wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.