I GSK 2225/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 989/17 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 989/17, w wyniku rozpoznania skargi I. K. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, oddalił skargę. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący [...] lutego 2017 r. wniósł o rozłożenie na raty lub umorzenie całości należności z tytułu składek wskazując na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną. ZUS decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2015 r. do grudnia 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł z tytułu składek oraz [...] zł z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...] lutego 2017 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres: listopad 2015 r., styczeń 2016 r., marzec-kwiecień 2016 r. i wrzesień - grudzień 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł z tytułu składek oraz [...] zł z tytułu odsetek naliczonych na [...] lutego 2017 r. W ocenie ZUS, w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778; dalej: usus). Brak było również postaw do zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Organ podkreślił przy tym, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności składkowych podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. To oznacza, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w 28 ust. 3 usus, daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia, a nie prawny obowiązek jego umorzenia. Pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na utratę stałej pracy, brak zleceń i umowy o pracę, wiek ([...] lata) oraz stan zdrowia. ZUS decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W skardze do WSA, skarżący przedstawił swoją sytuację związaną z zatrudnieniem i prowadzeniem działalności gospodarczej na przestrzeni lat oraz wskazał, że mając [...] lata nie ma możliwości znalezienia sobie pracy. Stwierdził, że nie zgadza się z argumentacją organu, zaś posiadany przez niego samochód ma [...] lata i jest mu niezbędny w okresie poszukiwania pracy. Podniósł nadto, że umorzenie powstałych należności będzie dla niego pomocą pozwalającą na opłacanie bieżących opłat, w tym z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Na rozprawie z [...] stycznia 2017 r., skarżący zwrócił uwagę, że w 2016 r. jego miesięczny dochód wynosił poniżej 1000 zł, a wysokość składki ZUS wynosiła 1200 zł. Podkreślił, że jego kapitał początkowy zgromadzony w ZUS to [...] zł. Dodał, że jest obecnie zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, ale jej nie otrzymał ze względu na wiek. Na pytanie sądu, czy obecnie pracuje wyjaśnił, że jest zatrudniony na umowę zlecenia w ramach wykonywanej działalności gospodarczej i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w ZUS nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 usus. Wskazał, że wobec skarżącego wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności, w ramach którego dokonano zajęcia środków na rachunku bankowym i wyegzekwowano [...] zł. Ponadto jest on właścicielem mieszkania położonego w G. o pow. 61 m2 oraz samochodu osobowego marki F., rok prod. [...]. To oznacza, że skarżący posiada majątek, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. WSA stwierdził, że okoliczności podnoszone w skardze, takie jak niskie dochody i wiek, nie wyczerpują przesłanki "całkowitej nieściągalności", zatem nie zaszły przyczyny określone w art. 28 ust. 2 i 3 usus, przez co nie było możliwe umorzenie należności. Sąd nie znalazł też podstaw by kwestionować poczynione przez ZUS ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Są one tym bardziej zasadne, że skarżący, jak oświadczył na rozprawie, jest zatrudniony na umowę zlecenia z wynagrodzeniem brutto [...] zł miesięcznie, co świadczy o tym, że ma możliwość uzyskiwania dochodów, a co za tym idzie istnieje możliwość poprawy – w określonej perspektywie czasowej – jego sytuacji materialnej. WSA stwierdził, że ZUS nie naruszył przepisów postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1- 3 usus i § 3 rozporządzenia. Organ prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie cały materiał dowodowy. Wydanie decyzji poprzedzone zostało, zgodnie z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: kpa), postępowaniem zmierzającym do ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego, zaś ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono, mieszczą się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, jak i prawa materialnego. Przy czym ZUS wywiązał się też z nałożonego nań obowiązku poszanowania art. 11 kpa, wyjaśniając stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: 1. postępowania: a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu rentowego dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności braku uzasadnienia i wyjaśnienia dlaczego sąd pominął możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a usus oraz polegającym na uznaniu przez sąd, że brak uwzględnienia przez organ rentowy przesłanki zdrowotnej (przewlekłej choroby), która mogła być podstawą decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu nie stanowi uchybienia prawa materialnego i uznania, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji ZUS; b) art. 106 § 4 ppsa poprzez niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie udowodnił wystarczająco złego stanu zdrowia, podczas, gdy wiedza o cukrzycy jako chorobie przewlekłej, która zagraża życiu jest wiedzą powszechną; c) art. 106 § 3 ppsa poprzez niezastosowanie, jeśli sąd miał wątpliwości co do choroby skarżącego powinien wezwać biegłego w celu wyjaśnienia. 2. prawa materialnego, tj.: § 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek wymaganych do umorzenia zobowiązania. ZUS nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W takiej sytuacji oceny poszczególnych zarzutów należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu rentowego dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności braku uzasadnienia i wyjaśnienia dlaczego sąd pominął możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a usus oraz polegającym na uznaniu przez sąd, że brak uwzględnienia przez organ rentowy przesłanki zdrowotnej (przewlekłej choroby), która mogła być podstawą decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu nie stanowi uchybienia prawa materialnego i uznania, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji ZUS. Przede wszystkim należy zauważyć, że w powyższym zarzucie został wadliwie podany przepis. Skarżący kasacyjnie w podstawie przytoczonego zarzutu wskazał na naruszenie art. 1 § 1 i 2 ppsa. Podkreślić należy, że przywołany przepis w swej treści nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Niemożliwe jest zatem konstruowanie zarzutu na przepisie nieistniejącym ani w dniu wydania zaskarżonego wyroku, ani też w dniu składnia skargi kasacyjnej. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zaś konkretyzowanie we własnym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, uściślanie ich, ani też w inny sposób ich korygowanie, bądź domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się zaś do pozostałej treści tego zarzutu stwierdzić należy, że chybione są wskazane naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 kpa – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. A zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja winna spełniać wymogi w nim określone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że WSA właściwie ocenił prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez ZUS, a także wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jak słusznie zauważył WSA, organ poddał ocenie wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, czemu dał wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Podkreślić przede wszystkim należy, że WSA prawidłowo przyjął, iż w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanych na postawie § 3 rozporządzenia, ciężar prezentacji dowodu spoczywa na zobowiązanym. Wynika to z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Z zacytowanego przepisu jasno wynika, że to wnioskodawca zobowiązany jest w postępowaniu prowadzonym przez ZUS wykazać przypadki dające podstawę do przyznania ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Prawodawca użył bowiem w tym przepisie zwrotu "jeżeli zobowiązany wykaże". To bowiem wnioskodawca, a nie ZUS, najlepiej zna swoją sytuację finansową, majątkową, rodzinną, zdrowotną, a także wie o szczególnych nadzwyczajnych sytuacji, które mogą mieć wpływ na zaistnienie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu składek. Oczywiście na organie spoczywa obowiązek w ramach zasady prawdy obiektywnej wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale to wnioskujący o ulgę jest zobligowany do współdziałania z organem w tym zakresie. Tak więc ustalenia w tym zakresie czynione są głównie w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę, co wprost wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc to na nim, co do zasady, spoczywa ciężar dowodu (por. m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1416/10, z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 685/11, z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2410/11; dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zaaprobował stan faktyczny ustalony przez ZUS do rozpoznania sprawy. Z przyjętego stanu faktycznego wynikały wówczas następujące jego istotne elementy: wielkość zadłużenia (zaległe składki wraz z odsetkami za ubezpieczenia społeczne [...] zł i zdrowotne [...] zł), skuteczność postępowania egzekucyjnego, wiek skarżącego ([...] lata), choroba przewlekła (cukrzyca), własność mieszkania o pow. 61 m2 oraz samochodu osobowego marki F., rok prod. [...], średnie miesięczne zarobki ok. [...] zł, miesięczne koszty utrzymania ok. [...] zł, spłata przez skarżącego zobowiązań cywilnoprawnych w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatkowo na rozprawie sądowej ustalono, że skarżący pozyskuje także miesięczne dochody z umowy zlecania ok. [...] zł brutto oraz że w niedługim czasie osiągnięte wiek emerytalny i będzie miał świadczenie emerytalne. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz – co istotne – uznaniowego charakteru decyzji, WSA prawidłowo uznał, że ZUS miał podstawy do odmowy umorzenia nieopłaconych przez skarżącego należności z tytułu składek. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 106 § 4 ppsa poprzez niezastosowanie i uznanie za niewystarczająco wytłumaczenie złego stanu zdrowia skarżącego, podczas, gdy wiedza o cukrzycy jako chorobie przewlekłej, która zagraża życiu jest wiedzą powszechną. Zgodnie z powołanym przepisem, fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby przewlekła choroba w postaci cukrzycy uniemożliwiała mu zarobkowanie, skoro podejmuje się prac i osiąga dochody na podstawie umowy zlecenia. Przy czym skarżący nie twierdził, a co za tym idzie nie przedstawił dokumentacji lekarskiej o niezdolności do pracy. WSA prawidłowo zatem wskazał, że skarżący ma czynne możliwości zarobkowania. Dodać należy, że skarżący z uzyskiwanego dochodu reguluje należności prywatne, a pamiętać należy, iż zobowiązania cywilnoprawne nie mogą mieć pierwszeństwa w zaspokajaniu przed obowiązkiem publicznoprawnym, jakim jest zapłata składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Ponadto sam skarżący we wniosku o udzielenie ulgi, wnioskował alternatywnie o rozłożenie na raty lub umorzenie zaległości, a więc sam ocenił, że jest w stanie spłacać zaległości w formie częściowej. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że postępowanie dowodowe ma charakter wyłącznie uzupełniający i dotyczy przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Tak więc postulowane przez skarżącego kasacyjnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne w postepowaniu sądowoadministracyjnym. W efekcie, wszystkie zarzuty procesowe okazały się nieusprawiedliwione, co bezpośrednio przekłada się na oceną zarzutów materialnych. Wynika to z tego, że skarżący zarzuty materialne upatruje jedynie w niewłaściwym zastosowaniu § 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek wymaganych do umorzenia zobowiązania. W sytuacji bowiem nieskutecznego podważania stanu faktycznego sprawy, zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych nie może być skuteczny. Ponadto wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nieprecyzyjnie sformułował zarzut naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia, ponieważ nie wskazał – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ppsa – jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej (przepis posiada ustępy i punkty), a więc której z przesłanek umorzenia, sytuacja skarżącego dotyczy. Tymczasem ustalenia stanu faktycznego dokonane przez ZUS, i zaakceptowane przez WSA, zostały przełożone na przesłanki, o jakich mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 usus dotyczące całkowitej nieściągalności składek, które nie wystąpiły w sprawie, a następnie na przesłanki, o jakich mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, które także prawidłowo zostało uznane jako niespełnione przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że zmiana sytuacji skarżącego i wystąpienie nowych okoliczności, mogą stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.