II GSK 1416/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Z. U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 726/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Z. U. S. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 726/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych III Oddziału w W. z dnia [...] września 2009 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podał, że J. G. (dalej: skarżący, wnioskodawca) złożył w dniu 22 maja 2009 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w W. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do kwietnia 2009 r., ze względu na trudną sytuację finansową i mieszkaniową rodziny. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż wysokie koszty jakie musiał ponieść w celu uzyskania zgody na prowadzenie warsztatu w budynku gospodarczo-mieszkalnym spowodowały powstanie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niskie dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności nie pozwalają mu na spłatę zadłużenia oraz oświadczył, że wnioskowane umorzenie pozwoli na zaciągnięcie kredytu, który umożliwi wykończenie domu i warsztatu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ I instancji, ZUS) decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił J. G. umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2004 r. do kwietnia 2009 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie 39.864,39 zł. Za podstawę odmowy umorzenia należności organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.). ZUS ustalił, że rodzina wnioskodawcy składa się z czterech osób (małżonki oraz dwójki dzieci) oraz pod wspólnym adresem zamieszkuje ojciec wnioskodawcy, jednakże nie prowadzi on z rodziną wnioskodawcy wspólnego gospodarstwa domowego i nie ponosi wspólnych wydatków życiowych. Wnioskodawca wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości zabudowanej (działka o pow. 15 arów, o wartości 300 000 zł oraz dom o pow. 50 m2 wraz z budynkami gospodarczymi z częścią mieszkalną w stanie surowym o pow. 160 m2 o wartości 100.000 zł.) Skarżący z prowadzonej działalności osiągnął w 2008 r. dochód w wysokości 18.450 zł, małżonka uzyskuje wynagrodzenie z pracy w kwocie 2.200 zł miesięcznie a ojciec pobiera emeryturę w wysokości 1.000 zł miesięcznie. Organ badając sytuację majątkową skarżącego wymienił życiowe wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wydatki ponoszone na poczet studiującej córki oraz opłatę ponoszoną przez żonę skarżącego wnioskodawcy związaną z zajmowaniem bez tytułu prawnego lokalu położonego w Warszawie. Ponadto wnioskodawca zobowiązany jest do comiesięcznego podatku od nieruchomości w wysokości 1.300 zł oraz z tytułu pożyczek bankowych w wysokości 9.000 zł. Organ I instancji po przeprowadzeniu analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy uznał, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki, które uzasadniają pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku. W szczególności u skarżącego nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należność. Działalność jest kontynuowana i przynosi dochody. Wnioskodawca jest właścicielem wraz z małżonką ww. nieruchomości, tym samym zdaniem organu możliwym jest prowadzenie skutecznej egzekucji. J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, postulując umorzenie całego zadłużenia w kwocie 70.000 zł. W uzasadnieniu wskazał na trudną sytuację mieszkaniową i materialną. Zaznaczył, iż faktury związane z funkcjonowaniem domu są imiennie wystawiane na ojca, jednakże opłacane są przez skarżącego, gdyż zobowiązany ojciec z uwagi na wydatki na swoje leczenie nie jest w stanie sam uregulować zobowiązań. Skarżący przesłał do organu oświadczenie ojca potwierdzające przedstawiony stan faktyczny. Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. przekazał ZUS do rozpoznania rozszerzony wniosek skarżącego o umorzenie całości zadłużenia z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. ZUS decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiła całkowita nieściągalność zaległych składek (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) oraz nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie wnioskowanej zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w myśl art. 28 ust. 3 lit. a/ u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Organ II instancji zauważył, że decyzja w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległych należności ma charakter uznaniowy, a przy jej wydawaniu organ musi mieć na uwadze nie tylko ważny interes strony, lecz również stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję wskazał, iż w sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji, wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazał, że z uzasadnienia badanej decyzji nie wynika, aby Prezes ZUS rozpoznając sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji wymieniono dokumenty zebrane w sprawie, jednakże nie dokonano ich oceny pod kątem możliwości płatniczych skarżącego. Oceniając materiał zebrany w sprawie, organ powinien wziąć pod uwagę, iż faktyczne zadłużenie wnioskodawcy wynosi nie 39.864,39 zł a około 70.000 zł. Organ wymieniając zobowiązania strony pominął pozostałą kwotę zadłużenia, mimo iż dodatkowe zobowiązanie w kwocie ok. 30.000 zł nie pozostaje bez wpływu na możliwości płatnicze skarżącego. Tożsame uchybienia zawiera decyzja ZUS (organu I instancji) z dnia [...] września 2009 r. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierowały się obie instancje przy podejmowaniu rozstrzygnięć, tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji stanowi tę część merytoryczną rozstrzygnięcia, która ma szczególne znaczenie dla strony i daje jej możliwość poznania głównych motywów rozstrzygnięcia przyjętych przez organ. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a., poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o uchyleniu decyzji organu, pomimo że nie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ administracji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i miał wystarczające podstawy dla oceny braku ustawowych przesłanek umorzenia należności, a więc decyzja nie narusza art. 77 § 1 k.p.a. ZUS rozpoznając sprawę, nie był zobowiązany do zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia okoliczności, przemawiających w jego ocenie za odmową umorzenia w zakresie uznania administracyjnego, gdyż stwierdzony brak ustawowych przesłanek umorzenia obligował go do wydania wyłącznie decyzji odmownej, tym samym decyzja organu II instancji nie narusza też dyspozycji art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż sama możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. podyktowana jest interesem strony. Chodzi bowiem o należności ZUS, które są uzasadnione, wymagalne i ściągalne, a jednak z woli ustawodawcy wyjątkowo z uwagi na szczególnie trudną sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny, ZUS może należności te umorzyć. We wskazanych aktach prawnych wymienione są okoliczności, które uprawniają ZUS do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Przepisy ustawy o u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. muszą być interpretowane ściśle, bowiem chodzi o określenie granic wyjątku od zasady dochodzenia należnych składek. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w szczególności pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z takiego uregulowania jednoznacznie wynika, że to na wnioskodawcy (zobowiązanym) spoczywa ciężar wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. ZUS uznał, że skarżący okoliczności tych nie wykazał, gdyż w 2008 r. osiągnął dochód w wysokości 18.454 zł, a jego małżonka uzyskuje wynagrodzenie w kwocie 2.200 zł miesięcznie. Organ wymienił również wydatki skarżącego na utrzymanie, w tym faktury VAT za energię elektryczną, gaz, telefon, wodę i wywóz nieczystosci. Wskazał również, że zobowiązania skarżącego z tytułu podatku od nieruchomości wynoszą 1.660 zł, a zobowiązania wobec banków wynoszą 9.000 zł. Organ zauważył również, że istnieje możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji z nieruchomości należącej do wnioskodawcy i jego żony, bowiem według oświadczenia wnioskodawcy wartość tej nieruchomości wynosi 400.000 zł. Sąd I instancji nie podważył powyższych ustaleń faktycznych organu lecz uznał, że organ z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie rozważył w sposób kompleksowy okoliczności powiązanych z sytuacją majątkową skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu Sądu I instancji nie podziela. Jeżeli bowiem ZUS zgromadził wystarczający materiał dowodowy dotyczący uzyskiwanych przez skarżącego i jego żonę dochodów, wartości posiadanych nieruchomości oraz ponoszonych na swoje utrzymanie wydatków i ocenił, iż skarżący może opłacić należności z tytułu składek, gdyż ta spłata nie pozbawi zobowiązanego oraz jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.), to rzeczą Sądu I instancji w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji było odniesienie się do tej oceny organu. Sąd I instancji powinien więc ocenić czy ZUS w zaskarżonej decyzji miał podstawy do przyjęcia, iż opłacenie przez skarżącego należności z tytułu składek nie spowoduje zbyt ciężkich skutków dla niego oraz jego rodziny. Jak już powiedziano na wstępie niniejszych rozważań, przepisy ustawy o u.s.u.s. oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. określają granice wyjątku od zasady dochodzenia należnych składek. Stąd też rozszerzenie przez Sąd I instancji tych wyjątkowych sytuacji poprzez stosowanie art. 7 k.p.a. nie można uznać za uzasadnione. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 595/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawach dotyczących umorzenia należności przez ZUS na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o u.s.u.s. nie ma potrzeby powoływania się na art. 7 k.p.a., bowiem przesłanki umorzenia określone są w sposób szczegółowy w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Należy tez podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż kwestia, że wysokość ogólnych zaległości skarżącego z tytułu składek wynosi 70.000 zł, a skarżący objął żądaniem rozpoznawanego wniosku o umorzenie składek kwotę 39.864,39 zł, nie miała żadnego wpływu na możliwości zaspokojenia przez skarżącego niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż zobowiązania te nie są w żaden sposób realizowane. W stosunku do wnioskodawcy nie toczy się bowiem administracyjne postępowanie egzekucyjne ani też skarżący nie podjął dobrowolnej spłaty należności w zakresie wysokości składek przekraczających 39.000 zł (np. w trybie rozłożenia tych należności na raty). Trudno w tej sytuacji zaakceptować pogląd Sądu I instancji, iż ta okoliczność "nie pozostaje bez wpływu na możliwości płatnicze strony". Reasumując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, a rzeczą Sądu I instancji będzie ocena, czy ZUS w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Wymaga też podkreślenia, iż obowiązek uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne jest obowiązkiem o charakterze podstawowym, ciążącym zarówno na ubezpieczonym, jak i płatniku składek. Obowiązek ten wynika z istoty systemu ubezpieczeń społecznych i każdy podmiot do tego zobowiązany od ciężaru tego w sposób nieuzasadniony uchylać się nie może, bowiem mogłoby to godzić w podstawy całego systemu zabezpieczenia społecznego. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.