II SA/Bd 881/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie m.in. art. 5 ust. 1, ust. 3-3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej powoływana również jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta G. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2016/2017. Decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne w sprawie: Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent G., po rozpatrzeniu wniosku J. T. z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił przyznania świadczeń w okresie zasiłkowym 2016/2017, tj. zasiłku rodzinnego na dzieci: P. i K. T. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na ww. dzieci. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20, art. 3 pkt 1, 2, 16, 24, art. 23b, art. 5 ust. 3-3b, 4, 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna oraz art. 104 K.p.a. Organ I instancji wskazał, że dochód rodziny (nie uwzględniając dochodu utraconego, doliczając natomiast dochód uzyskany po 2015 r.) w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 674 zł. Ustalając dochód rodziny organ uwzględnił dochody męża J. T. – T. T. Dochód uzyskany T. T. z tytułu zatrudnienia od [...] kwietnia 2016 r., za miesiąc następujący po miesiącu zatrudnienia, tj. maj 2016 r., wyniósł [...]zł. Jednocześnie ustalono, że nie zostały spełnione kryteria warunkujące uzyskanie zasiłku rodzinnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. T. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że mąż jedynie w maju 2016 r. osiągnął wyższy dochód z powodu pracy w godzinach nadliczbowych oraz, że od kwietnia 2016 r. wykonywał on pracę w oparciu o trzy inne umowy przewidujące wynagrodzenie w różnej wysokości. Średni zaś dochód był znacznie niższy od tego, który przyjął organ do ustalenia świadczenia. Ponadto poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2017 r. został ogłoszony wyrok rozwodowy, od którego mąż się odwołał. Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł. Organ podał, że w 2015 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2016/2017, rodzina J. T. nie osiągnęła żadnego dochodu. Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 24 lit. c cyt. ustawy, uzyskanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza uzyskanie dochodu. Organ podał, że mąż strony, był zatrudniony od [...] kwietnia 2016 r. i w miesiącu maju 2016 r. uzyskał dochód w kwocie [...] zł netto. Dochód na osobę w rodzinie (4 osoby) wyniósł [...] zł. W konsekwencji organ ustalił, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 674 zł na osobę w rodzinie. Ponadto, organ wskazał, że miesięczny dochód rodziny wynoszący [...] zł przekracza kryterium dochodowe czteroosobowej rodziny, tj. 2.696,00 zł o kwotę [...] zł, zatem o kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym. Tym samym, brak było możliwości zastosowania regulacji, o której mowa w art. 5 ust. 3 i 3a powołanej ustawy. Organ, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4b ustawy, przez jego błędną wykładnię, wskazał, że J. T. pozostaje w związku małżeńskim, co oznacza konieczność uwzględnienia dochodów jej męża. Definicja "rodziny" zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny. Zdaniem organu odwoławczego, ewentualne obniżenie wysokości wynagrodzenia w kolejnych miesiącach, nie może być uznane za utratę dochodu w rozumieniu powołanej ustawy, podobnie jak podwyższenie wysokości wynagrodzenia za pracę nie stanowi uzyskania dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. c ustawy. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Prezydent G. oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, a ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 5 ust. 4b. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. T. wnosząc o jej zmianę i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych argumentując, że przepis ten powinien być interpretowany z uwzględnieniem celu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenia mają bowiem służyć pomocy finansowej rodzinie z dziećmi, która znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, tak jak rodzina skarżącej. Skarżąca podkreśliła, że organ powinien uwzględnić dochód z całego okresu obliczeniowego, a nie tylko z jednego miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadza ocenę jej zgodności z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zasadnie organ ustalając dochód rodziny uwzględnił dochody męża skarżącej, bowiem pozostawali oni w związku małżeńskim. Małżonkowie (a więc osoby pozostające w związku małżeńskim) pomimo tego, że nie pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, stanowią "rodzinę" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych a "dochodem rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy są dochody członków rodziny, to znaczy, że ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym (por. wyrok NSA z 14.06.2017 r., I OSK 752/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, w myśl którego ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania (por. wyroki NSA: z 23.09.2005 r., I OSK 150/05, z 13.01.2010 r., I OSK 1128/09, z 22.02.2012 r., I OSK 1818/11). W rozpatrywanej sprawie zasadnie zatem organy orzekające w oparciu o powołaną regulację prawną uznały, że w skład rodziny skarżącej wchodzi: wnioskodawczyni, jej mąż oraz ich dwoje dzieci. Małżonkowie - niezależnie od panujących między nimi stosunków - są członkami rodziny. Okoliczność, że małżonkowie pozostawali w separacji faktycznej, nie ma zatem żadnego znaczenia i zasadne było stanowisko organów, że mąż skarżącej nie może zostać wyłączony ze składu rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią do rozstrzygnięcia jest prawidłowy sposób ustalenia dochodu, w oparciu o art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z ustaleń organu wynika, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia. Organ ustalając dochód rodziny uwzględnił dochód uzyskany przez męża skarżącej za miesiąc następujący po miesiącu zatrudnienia, tj. maj 2016 r., który wyniósł [...] zł (zaświadczenie pracodawcy z [...] marca 2016 r.). W konsekwencji organ ustalił, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny przekroczył kryterium dochodowe, tj. 674 zł na osobę w rodzinie. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy bierze się pod uwagę dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, z zastrzeżeniem, że ten dochód jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Zastrzeżenie to jest rozumiane jako uzyskiwanie dochodu w okresie długotrwałym i w orzecznictwie przyjmuje się, że nie wystarczy osiągnięcie dochodu w okresie dwóch miesięcy (por. wyroki NSA z 23.06.2016 r., I OSK 2474/14, z 28.01.2014 r., I OSK 2094/13). W ocenie Sądu, okresem, który winien być zatem brany pod uwagę w sprawie, jest okres od miesiąca po uzyskaniu dochodu do końca okresu zasiłkowego. Dopiero analiza uzyskiwanych dochodów, bądź ich braku w tym okresie, będzie miała wpływ na ustalenie dochodu w trybie art. 5 ust. 4b ustawy. Organy rozpoznające sprawę ograniczyły się zaś do analizy dochodowej rodziny skarżącej do jednego miesiąca, tj. maja 2016 r. Należy również zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 4b chce, aby dochód z miesiąca następnego po miesiącu uzyskania dochodu w tym nowym okresie był uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Sytuacja wydaje się być jasna, jeżeli dany członek rodziny uzyskuje stałe dochody. Z tego względu ten dochód uzyskiwany w kolejnych miesiącach jest dochodem uzyskiwanym w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Sytuacja jest odmienna, gdy członek rodziny uzyskuje w różnych miesiącach różne kwoty dochodu lub są okresy, gdy nie uzyskuje dochodu. W ocenie Sądu, przyjęcie dochodu z miesiąca po uzyskaniu dochodu, gdy dochody są zmiennej wysokości, może spowodować, że zostanie przyjęty dochód nieadekwatny do sytuacji finansowej rodziny, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W sytuacji skarżącej, dochód męża w maju 2016 r. wynosił [...] zł, ale, jak podaje skarżąca, był to miesiąc wyjątkowy, nie obrazujący rzeczywistej sytuacji majątkowej rodziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy dochody uzyskiwane po roku poprzedzającym okres świadczeniowy są zmienne i nieregularne, przepis art. 5 ust. 4b ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem celu świadczeń rodzinnych, które mają służyć pomocy finansowej dla rodziny z dziećmi. W takiej sytuacji ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych w trybie art. 5 ust. 4 ustawy będzie polegało na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie przyjmowaniu dochodu z następnego miesiąca po uzyskaniu przez daną osobę dochodu. W niniejszym postępowaniu organy nie poczyniły ustaleń, czy dochód osiągnięty z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, był również uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Brak ustaleń o dochodach rodziny skarżącej w kolejnych miesiącach nie pozwala na to pytanie odpowiedzieć. Brak ustaleń w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 5 ust. 4b ustawy nie jest prawidłowa, a przedstawiony sposób wyliczenia miesięcznego dochodu rodziny może okazać się błędny, skutkując znaczącym jego zawyżeniem. Istotne jest ustalenie dochodu w sposób realizujący cele ustawy, umożliwiający uzyskanie świadczenia. Również w doktrynie wskazuje się, że brak jest wystarczająco mocnych podstaw do akceptacji stanowiska, że kwota podlegająca dodaniu do średniego miesięcznego dochodu członka rodziny to "kwota z pierwszego miesiąca (...) po uzyskaniu dochodu" (J. Pędzich, E. Więckowska-Meisner, Świadczenia pieniężne w razie choroby i macierzyństwa oraz świadczenia rodzinne, Warszawa 2006, s. 145; R. Górecka, Pracodawca jako płatnik świadczeń rodzinnych, P. Prac. 2005/3/22; W. Maciejko – op. cit., s. 119-120, nb 27). Zauważyć trzeba, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych - dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120 (por. wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. I OSK 3175/15). W kontrolowanej sprawie doszło do sytuacji, w której wykładnia funkcjonalna dała odmienny rezultat niż wykładnia językowa. We współczesnej nauce i w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, jeśli w przypadku konfliktu rezultatów wykładni funkcjonalnej i językowej okaże się, że rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne prawodawcy (zwłaszcza o jego systemie wartości), to należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych (M. Zieliński, Wykładnia, s. 212-213, uw. 432, 433). Narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), taka wykładnia art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadziłaby do utraty prawa do zasiłku rodzinnego rodzinę, która mimo bardzo niskich dochodów w długim okresie, traciłaby owe uprawnienia w wyniku uzyskania jednorazowo dochodów skutkujących przekroczeniem kryterium dochodowego nawet w jednym miesiącu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organy dopuściły się na ruszenia przepisu prawa materialnego (art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych), co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzeczono jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić ustalenia, czy w pozostałych miesiącach okresu zasiłkowego (tj. po maju 2016 r.) był uzyskiwany w rodzinie dochód i w jakiej wysokości, a następnie, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania Sądu, dokonać prawidłowego wyliczenia dochodu rodziny.