II SA/Bd 700/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmówiono B. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, J. T.. Organ uzasadnił decyzję przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni zaskarżyła decyzję organu wskazując, że nie zgadza się z wyliczeniem dochodu rodziny, jakiego dokonał organ I instancji. Podała, że w roku 2015 część gospodarstwa została sprzedana. Aktualnie gospodarstwo liczy 4,658 ha przeliczeniowego, zatem organ powinien obliczyć dochód tylko w tej wysokości. Ponadto strona podniosła kwestię zasiłku chorobowego do którego uprawniony był jej mąż - R. K. w roku 2015, twierdząc, że dochód ten winien być uznany za dochód utracony. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.). Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy - [...] zł. Ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarstwie rolnym oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym - art. 3 pkt 6 ustawy. Stosownie do art. 5 ust. 8 w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617). Nabycie prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich zawartych w tym artykule przesłanek. Odwołująca się, w dniu [...] stycznia 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. J. T. (ojciec) legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Niepełnosprawności w N. n/N.. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], którym zaliczony został do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (pkt I), niepełnosprawność istnieje od - nie można ustalić. Strona znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec niepełnosprawnego ojca. Kwestią sporną jest kryterium dochodowe. Organ podzielił ustalenia organu I instancji, że obliczona wysokość dochodu czteroosobowej rodziny odwołującej nie uprawnia jej do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rodzina w roku 2015 (tj. rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy 2016/2017) utrzymywała się z gospodarstwa rolnego oraz zasiłku chorobowego R. K. oraz emerytury J. T. (ojca). Organ I instancji wyliczenia dochodu za rok 2015 dokonał w sposób następujący: 1) dochód R. K. z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego o pow. 6,515 ha przeliczeniowego, w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] września 2015 r. w wysokości [...] zł (6,515 x [...] zł (kwota miesięcznego dochodu z ha przeliczeniowego ogłaszana w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) x 9 m-cy = [...] zł); 2) dochód R. K. z tytułu prowadzonego gospodarstwa rolnego o pow. 4,658 ha przeliczeniowego, w okresie od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł (4.658 x [...] zł (kwota miesięcznego dochodu z 1 ha przeliczeniowego ogłaszana w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) x 3 m-ce = [...] zł); 3) dochód z tytułu zasiłku chorobowego R. K. w wysokości [...] zł; 4) ogólny dochód J. T. z emerytury w wysokości [...] zł. Powyższe dochody zsumowano, co dało wynik [...] zł (9.650,15 zł + [...] zł + 2.890,00 = [...] zł), uzyskaną kwotę podzielono przez 12 miesięcy, następnie podzielono przez ilość osób w rodzinie. W ten sposób uzyskano miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości [...] zł (38.209.63 zł : 12 m-cy = [...] zł : 4 osoby - [...] zł). Zgodnie § 1 ust. 1 pkt 2 obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238) od dnia [...] listopada 2015 r. do dnia [...] października 2017 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wynosi [...] zł. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie wymaganego kryterium na osobę w rodzinie. W tych okolicznościach, organ nie mógł przyznać wnioskowanego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ nie została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. dochód na osobę w rodzinie. Organ I instancji miał możliwość warunkowego przyznania wnioskowanych świadczeń w oparciu o art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca stwierdza, że w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (95,00zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W rozpatrywanej sprawie, organ nie mógł zastosować ww. przepisu, ponieważ odwołujący w minionym okresie zasiłkowym nie był uprawniony do tego świadczenia. Odnosząc się do argumentu strony podniesionego w odwołaniu, w kwestii niesłusznego, zdaniem skarżącej, doliczenia do dochodu rodziny zasiłku chorobowego, Kolegium wskazało, iż art. 3 pkt 1 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie - oznacza to m.in. zasiłek chorobowy, określony w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych - pkt 1 lit. c. Ponadto, organ I instancji dokonując analizy dochodów członków rodziny za rok 2015 uwzględnił zmianę wysokości gospodarstwa rolnego po sprzedaży, proporcjonalnie do ilości miesięcy, zatem ten argument B. K. również nie jest trafiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zanegowało konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, którym odwołująca faktycznie się opiekuje. W skardze do Sądu, zainteresowana ponownie zarzuciła błędne ustalenie dochodu w związku ze zbyciem części gospodarstwa i czasowym korzystaniem z zasiłku chorobowego męża. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej decyzji stanowi art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia od kumulatywnego spełniania przesłanek określonych w tym przepisie. Zgodnie zatem z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z art. 16 a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. [...] zł. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca zakwestionowała sposób ustalenia dochodu, uznając za konieczną weryfikację przyjętych ustaleń organu, w związku ze sprzedażą części gospodarstwa i jej zdaniem istnieniem podstaw do potraktowania zasiłku chorobowego jako dochodu utraconego. Należy zauważyć, że o ile organ I instancji i organ odwoławczy wyjaśniły sposób wyliczenia dochodu z hektara przeliczeniowego dla zmienionej wielkości gospodarstwa, o tyle organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego zasad wyliczenia dochodu uwzględniającego zasiłek chorobowy. Organ jedynie wskazał, że wlicza się on do dochodu. Skarżąca natomiast twierdziła, że ten składnik powinien być potraktowany jako dochód utracony. W tym przedmiocie, organ odwoławczy nie zajął żadnego stanowiska. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do zastąpienia organów administracji publicznej w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej oraz odnoszeniu się do zarzutów strony, zgłaszanych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie wyjaśnił braku podstaw do uznania zasiłku chorobowego jako dochodu utraconego, w sytuacji gdy skarżąca w odwołaniu wprost na tę okoliczność zwracała uwagę. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Po myśli art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Powyższe zasady zostały istotnie naruszone przez organ. Sąd też podkreśla, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a nie kontrolnym. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. w ONSA z 1997, Nr 1, poz. 35), istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Powyższe uchybienie przepisom postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkuje się do zarzutu skarżącej i oceni jego wpływ na ustalenie wysokości dochodu. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.