II OSK 1362/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1184/17 w sprawie ze skargi Rady Miasta Lublin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2017 r. nr PN-II.4131.339.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 842/XXXII/2017 w sprawie stwierdzenia braku właściwości Rady Miasta Lublin do rozpoznania skargi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1184/17, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2017 r., znak [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Lublin z dnia 7 września 2017 r. w sprawie stwierdzenia braku właściwości Rady Miasta Lublin do rozpatrzenia skargi i przekazania jej według właściwości. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Lubelski (dalej Skarżący) zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1396 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj.: a) art. 229 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) jest wojewoda, a tym samym przepis ten uprawniał Radę Miasta Lublin do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia braku właściwości Rady Miasta Lublin do rozpatrzenia skargi na Przewodniczącego Rady Miasta Lublin i przekazania jej według właściwości Wojewodzie Lubelskiemu; b) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 229 ust. 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kontrolowania uchwała została podjęta zgodnie z przepisem kompetencyjnym, a tym samym organ nadzoru nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący wskazał, że wymienione powyżej naruszenia przepisów doprowadziły do wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest, który organ jest właściwy do rozpoznania skargi na działalność przewodniczącego rady gminy. Bez wątpienia skarga taka może zostać wniesiona, ponieważ postępowanie skargowe stanowi element społecznej kontroli administracji publicznej. Skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania. Skargi są wnoszone w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania i mają na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania (por. postanowienie NSA z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK1472/13, CBOIS). Artykuł 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Przewodniczącego rady można uznać jedynie za organ wewnętrzny rady gminy. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00, LEX nr 54148). Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Można wyobrazić sobie sytuację, że te obowiązki nie będą realizowane w sposób prawidłowy. I tutaj, należy przychylić się do opinii wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji, że ocena działalności przewodniczącego powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy ze względu na wyłącznie funkcjonalny i organizacyjny charakter jego obowiązków. Nie ma podstaw prawnych, aby rozdzielać ocenę działalności przewodniczącego od całej rady. Nie ma on innych zadań i kompetencji niż te, które wynikają z zadań i kompetencji rady. Tym samym, w świetle unormowania art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy będzie wojewoda. Zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda jest więc organem właściwym do rozpoznania skargi z art. 227 k.p.a. na wykonywanie zadań i działalność rady gminy. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy ocenić je jako bezzasadne. Nieuprawnione jest twierdzenie, że uchwała Rady Miasta Lublin z dnia 7 września 2017 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 229 pkt 1 k.p.a., a prawidłowe było zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.