II OSK 13/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 622/17 o odrzuceniu skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2013r., Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] – [...] – [...] w mieście G., zarzucając naruszenie art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przesądzenie o sposobie zagospodarowania obszaru objętego zaskarżoną uchwałą już w treści tej uchwały, nieokreślenie w części tekstowej uchwały obszaru objętego planem oraz przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium na takie cele. Uzasadniając skargę skarżący twierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się na trasie planowanej linii energetycznej i jego zdaniem uchwalenie zaskarżonej uchwały ogranicza sposób wykorzystania i przeznaczenia tej nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący twierdził też, że w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielem, a także została wykluczona możliwość jej zabudowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 622/17, powołując się na art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił, przyjmując, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał na charakter zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że ma ona charakter wewnętrzny, wszczyna procedurę planistyczną i określa granice obszaru objętego projektem planu. W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym taką uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona uchwała nie zmieniła przeznaczenia objętych nią terenów. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się Sądu rozstrzygającego sprawę jedynie do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej, - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały, - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawną skarżącego z uwagi na ograniczoną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wynikającą z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto twierdzono, że już samo podjęcie zaskarżonej uchwały, w której przesądzono, że nieruchomość będąca własnością skarżącego będzie przeznaczona na linię energetyczną, ogranicza wykorzystanie tej nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podstawy kasacyjne dotyczą w istocie dwóch kwestii. Po pierwsze, tego, czy zgodnie z prawem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia, po drugie, zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jest oczywiste, że zasadnicze znaczenie ma pierwsze ze wskazanych zagadnień, gdyż dopiero, gdyby uznać, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi na zaskarżoną chwałę, można by rozważać kwestie związane z tym, czy została ona podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako decydujący czynnik przy ocenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych taką uchwałą. W związku z tym należy stwierdzić, że po początkowych wahaniach w orzecznictwie, dotyczących tego, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości nią objętych, ostatecznie utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w zasadzie jednolite stanowisko, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach NSA powołanych przez Sąd pierwszej instancji, uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dopiero plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, w przyszłości może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Nadto rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego, w tym także z uwagi na konsekwencje jakie może taka uchwała wywoływać, na podstawie przepisu powołanego przez skarżącego, związane z zawieszeniem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały ograniczy możliwość uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na konieczność zawieszenia tego postępowania wyjaśnić należy, że z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Przepis ten daje organowi administracji jedynie możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie twierdzi, aby takie postępowanie zostało zawieszone. Jednakże nawet gdyby tak było, to nie narusza to interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa to na jego sytuacją materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanego przepisu. NSA podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) nie jest więc zasadna. Wobec niezasadności wskazanej podstawy kasacyjnej niezasadne są też podstawy zawierające zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Te zarzuty dotyczą merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, co jak już powiedziano, w przypadku braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.