II SA/Gd 622/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 października 2013r., [...], w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XLV/989/13 Rady Miasta z dnia 31 października 2013r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [..] w mieście G. W skardze zarzucono naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez przesądzenie o sposobie zagospodarowania obszaru objętego zaskarżoną uchwałą już w treści samej uchwały, podczas gdy materia ta powinna być przedmiotem planu, brak określenia w treści uchwały obszaru objętego planem, a jedynie wskazanie planowanej trasy, oraz naruszenie art. 14 ust. 3 powołanej ustawy poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium do takiego przekształcenia. Według skarżącego jego interes prawny już na tym etapie został naruszony, albowiem jest właścicielem nieruchomości położonej na przewidywanej trasie przebiegu linii elektroenergetycznej, której dotychczasowe przeznaczenie ulegnie zmianie w związku z realizacją planowanej linii. W jego ocenie już na tym etapie pozbawiony został możliwości m.in. zabudowy należącej do niego nieruchomości, w tym zabudową siedliskową i mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, wyrażający zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Konsekwencją podjęcia tej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała nie przesądza o przeznaczeniu ani o możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych na objętym nią obszarze. Wbrew twierdzeniom skargi wskutek podjęcia tej uchwały nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżącego, co oznacza, że jego interes prawny nie został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Nr XLV/989/13 Rady Miasta z dnia 31 października 2013r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [..] w mieście G. ma swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący nie zdołał wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Bezsporne w sprawie pozostaje, że skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach oceny naruszenia jego interesu prawnego jako właściciela nie można było poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wewnętrzny, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni powyższe poglądy podziela. W świetle powyższego w ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołał wykazać, aby przysługujący mu interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Z samego faktu określenia w uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną nie wynikają ograniczenia w przysługującym skarżącemu prawie własności nieruchomości objętej tymi granicami. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej uchwale nie zmieniono przeznaczenia objętych nią terenów, co powoduje, że okoliczności wskazywane przez skarżącego nie mają wpływu na zakres jego uprawnień właścicielskich. W tych warunkach skarżący nie był w stanie wykazać, w jaki sposób przewidywane przeznaczenie i warunki zagospodarowania przewidziane w planie dla wskazanego obszaru będą oddziaływać na jego nieruchomość. Przewidywania w tym zakresie mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącego. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżącego, a tym samym nie narusza tych praw. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego naruszała jego aktualnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, sąd zwolniony był od dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.