II OSK 11/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/17 o odrzuceniu skargi K. K. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1030/17, odrzucił skargę K. K. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu ponaglenia K. K. i J. K. na przewlekłość w podjęciu przez Prezydenta Miasta S. czynności przewidzianych w art. 64 k.p.a. wobec złożonego przez K. K. i J. K. dnia 9 maja 2017 r. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...], nie stwierdził bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta S. w ww. sprawie. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3). W myśl natomiast art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Sądu, żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym i stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), o czym skarżący zostali poinformowani w pouczeniu zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie jest więc żadnym z postanowień, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd odrzucił przedmiotową skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną z innych przyczyn. K. K. i J. K. zaskarżyli skargą kasacyjną powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z akt sprawy skarżący wyczerpali tok postępowania przewidziany w art. 52 § 2 p.p.s.a., a zatem ich skarga powinna być rozpoznana merytorycznie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przeszkodą do tego nie powinno być wskazanie w treści skargi na art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skargę należy bowiem oceniać w świetle wymagania stawianego przez art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. w kontekście tego jak określa naruszenia prawa lub interesu prawnego, a nie tylko tego jaki przywołuje przepis prawa. Zdaniem skarżących z uzasadnienia skargi dobitnie wynika, że kwestionuje ona bezczynność organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie uznał, że przedmiotem skargi skarżących było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], którym uznano, że Prezydent Miasta S. nie jest bezczynny oraz nie prowadzi postępowania przewlekle. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze wyraźnie wskazali, że jest to skarga na ww. postanowienie. Oznaczając rodzaj pisma napisali: "Skarga na postanowienie Wojewody [...] w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta S.". Dalej powołali m.in. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., czyli przepis dotyczący skargi na postanowienie, a nie skargi na bezczynność. Skargi na bezczynność dotyczy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., którego skarżący nie powołali. Ponadto we wnioskach skargi zażądali m.in. uchylenia zaskarżonego postanowienia. Co prawda złożyli także wnioski, które można by było złożyć w skardze na bezczynność, mianowicie stwierdzenie bezczynności organu pierwszej instancji i zobowiązanie tego organu do podjęcia czynności, ale także skargę wnieśli za pośrednictwem Wojewody [...], a nie Prezydenta Miasta S., czyli w sposób, który świadczy o tym, że przedmiotem zaskarżenia jest działanie Wojewody (postanowienie z [...] lipca 2017 r.), a nie bezczynność Prezydenta Miasta S. Skargę na bezczynność składa się bowiem za pośrednictwem organu, któremu zarzuca się bezczynność. Brak było zatem podstaw do uznania, że skarga wniesiona przez skarżących stanowi w istocie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie kończy ono postępowania w sprawie, nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie służy na nie zażalenie Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 233/17). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.