VII SA/Wa 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie m.in. art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], którą nakazano B. G., rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 7,89m (6,29m+1,60m) x 6,74m (5,24m+1,50m) usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...]/[...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności B. G.zarzucił, iż decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem tego obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego dokonanie rozbiórki, - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie doszło do samowolnej budowy, lecz przebudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a ponadto obiekt podlegał legalizacji na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zainicjowało pismo Rady i Zarządu Dzielnicy [...]z [...] września 2011 r. informujące, że w rejonie ul. [...]/[...], na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej powstały trzy nowe obiekty i budowany jest kolejny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. oraz [...] października 2013r. przeprowadził czynności kontrolne kiosków i pawilonów handlowych w rejonie ul. [...]/[...]. Podczas kontroli B.G. oświadczył, że jest inwestorem kiosku na dz. nr [...] i kiosku na działce nr [...], jak również że nie posiada zgody na ich budowę. Kwestionowana decyzja PINB nr [...] z dnia [...] września 2014 r. została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekt objęty nakazem rozbiórki został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pomiędzy lipcem 2011 r., a dniem [...] stycznia 2012 r. (zdjęcia z Google Maps: z września 2009 r., z lipca 2011 r., z maja 2013 r.; zdjęcia z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r.), po wejściu w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Przedmiotowy obiekt został wybudowany na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. W odniesieniu do twierdzenia, że budynek kiosku powinien podlegać legalizacji na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) spełniających warunki określone w tym przepisie. Natomiast przedmiotem postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją był budynek wykorzystywany do prowadzenia działalności handlowej, polegającej na sprzedaży produktów spożywczych. Zatem przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł dotyczyć tego obiektu. W postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją ustalono, że inwestorem przedmiotowego kiosku usytuowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] / [...] w [...] jest B. G.. Decyzja została skierowana do B.G. jako inwestora, który zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego mógł być jej adresatem. Dalej organ wskazał, że mając na uwadze rozbieżność w orzecznictwie, co do wykładni art. 52 Prawa budowlanego nie można uznać, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie jest obarczona żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. B. G. wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Podnosił, że nakaz rozbiórki skierowano do podmiotu niebędącego właścicielem nieruchomości. W dacie wydania decyzji, ani obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego realizację obowiązku nałożonego decyzją. Właścicielem nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]/[...] w [...] jest Gmina Miejska [...], a użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Teren, został wydzierżawiony J.P. na mocy umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w dniu [...] marca 2015 roku. Zarówno J. P. jak również B. G. nie posiadali w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązek dokonania rozbiórki na podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości ani budynku, stanowiło rażące naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 Kodeksu Cywilnego. Rażącym naruszeniem prawa był także brak ustalenia daty budowy obiektu objętego nakazem rozbiórki i czy możliwa była jego legalizacja. Organ nie miał pewności który obiekt budowlany powstał w jakiej dacie. Ocena zgodności z obwiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od ustalenia daty budowy obiektu, którego dotyczyło postępowanie legalizacyjne. Brak było określenia, czy obiekt został wybudowany, jako całkowicie nowy budynek, czy też powstał w wyniku przebudowy istniejącego wcześniej kiosku handlowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...].01.2012 r., pracownicy PINB w [...] przeprowadzili czynności kontrolne kiosków i pawilonów handlowych w rejonie ul. [...]/[...] w [...]. Podczas kontroli B. G. oświadczył, że jest inwestorem kiosku na działce nr [...] i kiosku na działce nr [...]. Ponadto poinformował, że nie posiada zgody na budowę ww. obiektów. W dniu [...].10.2013 r., pracownicy PINB przeprowadzili ponowną kontrolę, w trakcie której pełnomocnik B.G. - oświadczył, że z informacji jaką uzyskał od właściciela terenu wynika, iż przedmiotowy obiekt powstał na skutek przebudowy obiektu powstałego w latach 1990-1991. PINB w [...] - Powiat [...], ustalił w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...], iż organ ten przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie B. G. z dnia [...] marca 2012r. zamiaru wykonania robót polegających na budowie parterowego, wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 52 Prawa budowlanego, organ II instancji wskazał na rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, co do podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Podniósł, że kolejność podmiotów zobowiązanych do dokonania rozbiórki, ustalona w art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa. Z przepisu tego wynika, że decyzje rozbiórkowe winny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora. Nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Rozbieżności w orzecznictwie nie pozwalają zakwalifikować decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 30.05.2008r. sygn. akt II OSK 404/08 należy przyjąć, że "jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania obiektu objętego nakazem rozbiórki, GINB stwierdził, że z dołączonych do akt zdjęć bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania po roku 2009. Nastąpiło to po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza tego typu obiektów handlowych. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Dalej GINB wskazał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Ocenia sprawę jak organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, naruszenia normy prawnej, polegającego na zastosowaniu tej normy do stanu faktycznego, który znajduje się poza zakresem jej unormowania lub na zanegowaniu treści określonego przepisu. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym uchybieniem, do którego dochodzi przez wydanie decyzji wbrew oczywistemu nakazowi bądź zakazowi, który został ustanowiony w przepisie prawnym, albo wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, lub wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...].09.2014 r. znak: [...]nakazującej inwestorowi B.G. rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 7,89m x 6,74m usytuowanego na działce nr [...] obr [...]. B. G.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, - art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego dokonanie rozbiórki, - art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu tego ostatniego przepisu w stanie faktycznym, w którym nie doszło do samowoli budowlanej, lecz do przebudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który powinien podlegać legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 38 ust 2 lit. g uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] poprzez uznanie, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, - art. 7 oraz 77 § 1 K. p. a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło samowolnej budowy obiektu, a nie przebudowy - w oparciu o zdjęcia z systemu Google Street View, które nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie powyższego ustalenia oraz nie mają mocy dowodowej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie posiadał, ani obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego umożliwiającego realizację rozbiórki. Właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miejska [...], a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...]. Teren, na którym usytuowany jest obiekt objęty decyzją rozbiórkową został wydzierżawiony J. P. na mocy umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w dniu [...] marca 2015 roku. Zarówno J. P.jak również B. G. nie posiadali w dacie wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolejną wadą był brak ustalenia w sposób jednoznaczny daty budowy. Organ stwierdził, że kiosk został wybudowany po lipcu 2011 roku, a przed [...].01.2012, kiedy to przeprowadzono kontrolę. W uzasadnienia dwóch wydanych w tym samym dniu decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] przedstawił sprzeczne ze sobą ustalenia stanu faktycznego. Data wybudowania obiektu budowlanego miała podstawowe znaczenie. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], budynek znajduje się na terenie dla którego, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano "istniejące budynki handlowe". Decyzja została wydana pomimo, iż organ jedynie domniemywał datę budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy spowodowało, że organ nadzoru budowlanego przyjął bezpodstawnie, w oparciu o zdjęcia z systemu Google Street View, które nie wyjaśniały historii robót budowlanych, że przedmiotem postępowania jest obiekt wzniesiony od podstaw. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę B.G. wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. ,dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na fakt, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta ma w judykaturze i doktrynie bogatą interpretację, która wskazuje, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a ponadto powoduje, że decyzja nim dotknięta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA/876/99, oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Skarżący podnosił zarzut rażącego naruszenia prawa, uzasadniając go tym, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został nałożony na osobę inwestora, który nie posiada prawa do nieruchomości. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wystąpiły rozbieżność w kwestii podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inny podmiot jest właścicielem, a inny był inwestorem. Ukształtowały się dwie odmienne linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być nakładany na inwestora, jako sprawcę samowoli budowlanej. Natomiast druga uznaje, że to właściciel nieruchomości na której wybudowany został obiekt budowlany powinien być adresatem nakazu rozbiórki, jako osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym rozbieżności te nie pozwalają zakwalifikować decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu objętego nakazem rozbiórki należy stwierdzić, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć, bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania po roku 2009. Nastąpiło to ewidentnie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku, który nie dopuszczał sytuowania na tym terenie tego typu obiektów handlowych. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. był nieuzasadniony. W kwestionowanej decyzji PINB w [...] poddał analizie przesłanki legalizacyjne, wskazując że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla [...]. Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze 1.MW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których ustala się przeznaczenie dopuszczalne: istniejące budynki handlowe i usługowe. Budynek będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie istniał w 2006r., kiedy to wszedł w życie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. miejscowym planem, nowopowstałe usługi mają być wbudowane w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Reasumując zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.