II OSK 1735/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1272/17 w sprawie ze skargi G. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie miejsc postojowych (tworzących parking) na działce nr [...] przy al. [...] w R., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzez wypełnienie przerwy w okrawężnikowaniu od strony południowo-wschodniej działki nr [...], obr. [...] w R. w sposób uniemożliwiający spływ wód opadowych z terenu utwardzonego asfaltem na tereny działek sąsiednich oraz nakładające na inwestora, obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. A., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ustawy prawo budowlane w z zw. z art. 3 pkt. 7 w zw. z pkt 6 w zw. z pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie prace, będące w rzeczywistości utwardzeniem powierzchni gruntu, stanowią roboty budowlane polegające na rozbudowie parkingu, a w konsekwencji powyższego przyjęcie, że do wykonania powyższego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, w konsekwencji zaś powyższych naruszeń niezastosowanie: b) art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3 oraz pkt 9 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie utwardzenie gruntu nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, będącego placem postojowym funkcjonalnie związanym z budynkiem hotelowo-konferencyjnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania ww. obiektu oraz zapewniającego możliwość użytkowania tegoż obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, oraz zastosowanie c) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie prace wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy częściowo jako utwardzenie gruntu, a częściowo jako plac postojowy stanowią urządzenia budowlane i na mocy art. 29 zwolnione z obowiązku posiadania takiego pozwolenia. W związku z przywołanymi zarzutami, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki błędnie zakwalifikował wykonane przez skarżącego kasacyjnie prace jako przebudowę i rozbudowę już istniejącego parkingu, który wykonany został na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] października 2011 r. o pozwoleniu na budowę w ramach inwestycji "nadbudowa, przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy, z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną". W ocenie skarżącego kasacyjnie, powstały w wyniku utwardzenia gruntu na działce budowlanej nr [...] plac należy zakwalifikować jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania istniejącego na działkach o nr [...] budynku konferencyjno-biurowego wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] października 2011 r. oraz decyzji zmieniającej ww. decyzję, nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., zgodnie z jego przeznaczeniem, bowiem ww. plac jest funkcjonalnie związany z tym obiektem i pełni w stosunku do tego obiektu funkcję służebną. W oparciu o przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie podkreślił, że wykonanie ww. utwardzenia powierzchni gruntu nie doprowadziło do powstania odrębnego obiektu budowlanego (parkingu), a stanowiło jedynie wykonanie urządzenia budowlanego, tj. placu pod śmietnik (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) związanego z istniejącym na działkach nr [...] obiektem budowlanym (budynek i konferencyjno-biurowy) i zapewniającego możliwość użytkowania ww. budynku, które to roboty, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ustawodawca zwolnił z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego (skarżący kasacyjnie omyłkowo zapewne wskazuje również pkt 2 tego przepisu). Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji/postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. To niewielkie uchybienie nie dyskwalifikuje oczywiście skargi kasacyjnej. Jak wskazano wyżej jej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszeń prawa materialnego, a zatem stan faktyczny nie jest kwestionowany, został on należycie ustalony przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo zaakceptowany przez sąd I instancji. Przypomnieć należy, że na części działki nr ewid. [...] obr. [...] w R. przy al. [...] na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10.2011 r. Prezydenta Miasta R. oraz decyzji ją zmieniającej nr [...] z dnia [...].08.2015 r. została zrealizowana inwestycja pn. "nadbudowa, przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy, z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną". Inwestorem tej inwestycji była M. D. prowadząca działalność pod firmą [...]. W ramach inwestycji zostały wybudowane miejsca postojowe przeznaczone dla obsługi pojazdów samochodowych związanych ze zrealizowanym na sąsiedniej działce nr [...] budynkiem konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi. Z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego w/w decyzją wynika, że miejsc postojowych wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę jest 17. Powierzchnia utwardzenia przeznaczona na te miejsca postojowe oraz dojazdy do nich wynosi ok. 440 m2. Zgodnie z projektem budowlanym miejsca postojowe zostały utwardzone klińcem. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie inwestycji. W drugiej połowie 2016 roku G. A., posiadając zgodę właścicielki nieruchomości M. D. (porozumienie z [...] marca 2016r.) dokonał powiększenia utwardzenia działki nr [...]. Utwardzenie to ma nieregularny kształt i wymiary ok. 34 m x 15 m, ograniczone jest krawężnikami betonowymi i wykonane z asfaltu. Utwardzenie nawierzchni asfaltowej wykonano częściowo na obszarze objętym robotami budowlanymi wykonanymi w oparciu o wskazane wyżej pozwolenie na budowę oraz częściowo na terenie, na którym w zatwierdzonym decyzją projekcie zagospodarowania działki nie były przewidziane żadne roboty budowlane. Teren utwardzony wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę o nieregularnym kształcie miał jak wskazano wyżej powierzchnię ok. 440 m2. Wymiary utwardzenia powiększono - poprzez wydłużenie od strony północnej o ok. 18,90 m.b., a od strony południowej o ok. 5 m.b. - w kierunku wschodnim tj. działki nr [...]. Zmieniono również nawierzchnię utwardzenia z wykonanej z klińca, na nieprzepuszczalną nawierzchnię asfaltową. Dokonano także demontażu istniejących krawężników ograniczających obszar dotychczasowych miejsc postojowych. Przechodząc do oceny wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego jak należy zgodnie z przepisami prawa budowlanego prawidłowo zakwalifikować roboty budowlane wykonane przez G. A. na działce nr [...] przy Al. [...] w R., o których mowa w osnowie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z [...] lipca 2017r. - "robót budowlanych polegających na rozbudowie miejsc postojowych (tworzących parking)". Ze skargi kasacyjnej jak i skargi do sądu wojewódzkiego, a także zażalenia na postanowienie organu I instancji wynika, że inwestor dąży do ustalenia takiej kwalifikacji prawnej robót, które by nie wymagały pozwolenia na budowę i nie mieściły się w ramach robót niewymagających wprawdzie pozwolenia na budowę, ale wymagających ich zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jako inwestora jest zrozumiałe gdyż od tego uzależnione są dalsze konsekwencje prawne wynikające z przepisów art. 48 lub art. 49b prawa budowlanego. G. A. twierdzi, że wykonał utwardzenie gruntu i na takie roboty zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 nie potrzeba, ani pozwolenia na budowę, ani dokonania ich zgłoszenia. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Mają rację organy orzekające i sąd I instancji, że wykonane przez skarżącego kasacyjnie prace są rozbudową dotychczas istniejącego parkingu. Należy pamiętać, że podstawowa zasada prawa budowlanego mówiąca o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę, a kiedy nie wynika z art. 28 ust. 1. Art. 3 pkt 6 definiując budowę rozumie przez to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, dlatego należy, stosując wykładnię językową przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dotychczasowy parking na 17 miejsc został rozbudowany, poszerzony, zwiększyła się ilość miejsc postojowych, teren utwardzono asfaltem, okrawężnikowano. Tworzy to jedną całość użytkową z wcześniej już istniejącymi miejscami postojowymi. O charakterze tego obiektu przesądza jego funkcja – miejsce zatrzymywania pojazdów mechanicznych. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że nie można podzielić stanowiska G. A., że w wyniku wykonanych robót budowlanych nie powstał odrębny obiekt budowlany (parking), a jedynie urządzenie budowlane – plac pod śmietnik (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego) związany z istniejącym na działkach nr [...] budynkiem konferencyjno – biurowym, zapewniającym możliwość użytkowania tego budynku, które to roboty w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego ustawodawca zwolnił z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.