II SA/Rz 1272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych -skargę oddala- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie miejsc postojowych (tworzących parking) na działce nr 849 przy Al. W. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oznaczonych kolorem żółtym na dołączonym do postanowienia załączniku, nakazujące wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzez wypełnienie przerwy w okrawężnikowaniu od strony południowo - wschodniej działki nr 849 obr. [...] w sposób uniemożliwiający spływ wód opadowych z terenu utwardzonego asfaltem na tereny działek sąsiednich oraz nakładające na inwestora G. A. obowiązek przedłożenia: - zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania, autora projektu oraz osoby, która dokonała sprawdzenia projektu, -oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia 20.10.2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu na działce nr ewid. 849 obr. [...] przy Al. W. Postępowanie wszczęto na wniosek S. i M. H. którzy zarzucili, że parking został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem budowlanym oraz na to, że zmiana stosunków wodnych spowoduje zalewanie ich dziłaki. W dniu 29 listopada 2016 r. przeprowadzono na terenie działki nr ewid. 849 obr. [...] przy al. W. oględziny w/w inwestycji, w trakcie których stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki wykonane jest utwardzenie gruntu z nawierzchni asfaltowej ograniczonej krawężnikami betonowymi. Utwardzenie to ma nieregularny kształt i wymiary ok. 34 m x 15 m. Spadek utwardzonego terenu ukształtowany jest w kierunku południowo - wschodnim tj. w kierunku działek nr 845 i nr 850. W południowo wschodnim narożu przedmiotowego utwardzenia w jego okrawężnikowaniu pozostawiono przerwę o długości ok. 0,25 m umożliwiającą spływ wody opadowej z utwardzenia. Odległość terenu utwardzonego od granicy z działką sąsiednią nr 850 w tym miejscu wynosi ok. 1,0 m. Dojazd do w/w utwardzenia odbywa się poprzez dwa zjazdy z drogi publicznej o nawierzchni z kostki brukowej. Ustalono, że inwestorem w/w robót jest G.A. który poinformował, że roboty te traktuje jako wykonanie utwardzenia terenu w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno - budowlanej. G.A. nie określił zakresu robót budowlanych i wskazał jedynie, że wykonano je na przełomie czerwca - lipca 2016 r. Na podstawie informacji znanych z urzędu organ ustalił, że na części działki nr ewid. 849 obr. [...] przy al. W. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].10.2011 r. wydanej z up. Prezydenta Miasta oraz decyzji ją zmieniającej nr [...] z dnia [...].08.2015 r. została zrealizowana inwestycja pn. "nadbudowa, przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy, z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną". Inwestorem w/w inwestycji była M. D. prowadząca działalność pod firmą A. W ramach w/w inwestycji zostały wybudowane miejsca postojowe przeznaczone dla obsługi pojazdów samochodowych związanych ze zrealizowanym na sąsiedniej działce nr 882 budynkiem konferencyjnym, biurowym z bufetem, pokojami gościnnymi. Z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego w/w decyzją wynika, że miejsc postojowych wybudowanych w oparciu o w/w pozwolenie na budowę jest 17. Powierzchnia utwardzenia przeznaczona na opisane miejsca postojowe oraz dojazdy do nich wynosi ok. 440 m2. Zgodnie z w/w projektem budowlanym miejsca postojowe zostały utwardzone klińcem. Decyzją z dnia [...].04.2016 r. znak [...] udzielone zostało pozwolenie na użytkowanie w/w inwestycji. Na podstawie analizy w/w dokumentów oraz ustaleń dokonanych w toku oględzin organ ustalił, że utwardzenie nawierzchni asfaltowej wykonano częściowo na obszarze objętym robotami budowlanymi wykonanymi w oparciu o w/w pozwolenie na budowę oraz częściowo na terenie, na którym w zatwierdzonym w/w decyzją projekcie zagospodarowania działki nie były przewidziane żadne roboty budowlane. Teren utwardzony wykonany w oparciu o w/w pozwolenie na budowę o nieregularnym kształcie miał powierzchnię ok. 440 m2. Wymiary utwardzenia powiększono - poprzez wydłużenie od strony północnej o ok. 18,90 m.b., a od strony południowej o ok. 5 m.b. - w kierunku wschodnim tj. działki nr 846. Zmieniono również nawierzchnię utwardzenia z wykonanej z klińca, na nieprzepuszczalną nawierzchnię asfaltową. Zawiadomieniem z dnia [...].02.2017 r. znak [...] poinformowano strony postępowania, że roboty budowlane prowadzone na działce nr 849 obejmują przebudowę wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę miejsc postojowych (tworzących parking) oraz rozbudowę w/w istniejącego parkingu. Postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] dotyczy "robót budowlanych polegających na rozbudowie miejsc postojowych (tworzących parking) na działce nr ewid. 849 obr. [...] przy al. W." i jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie zaś w sprawie robót budowlanych wykonywanych na pozostałej części działki nr 849 obr. [...] przy al. W. zarejestrowano odrębnie pod sygnaturą [...]. Na podstawie złożonych w toku rozprawy w dniu 07.03.2017 r. wyjaśnień organ I instancji ustalił, że G.A. jest inwestorem robót budowlanych polegających na powiększeniu utwardzenia działki nr 849 oraz wykonaniu nawierzchni asfaltowej na części działki utwardzonej wcześniej w oparciu o w/w pozwolenie na budowę, a także demontażu istniejących krawężników ograniczających obszar dotychczasowych miejsc postojowych. Na podstawie zeznań pozostałych stron postępowania ustalono, że w/w roboty budowlane wykonywane były w drugiej połowie 2016 roku. Na wykonanie powyższych czynności G.A. posiadał zgodę właścicielki nieruchomości - M. D., co organ ustalił na podstawie kopii porozumienia z dnia 1 marca 2016 r. Na podstawie dokonanych oględzin oraz ustaleń z rozprawy administracyjnej organ stwierdził, że rozbudowa parkingu polegała na wykonaniu podbudowy z kamienia na nieutwardzonym dotychczas gruncie, demontażu części istniejącego okrawężnikowania od strony wschodniej, wykonaniu nawierzchni asfaltowej na całości podbudowy z klińca, oraz okrawężnikowaniu nowo powstałego utwardzenia. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że dokonana analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że objęte przedmiotowym postanowieniem roboty budowlane polegały na rozbudowie istniejących miejsc postojowych - parkingu. Przedmiotowe roboty budowlane polegały bowiem na powiększeniu istniejącego parkingu poprzez powiększenie zakresu utwardzenia działki oraz wykonaniu na nim nawierzchni asfaltowej. Cały utwardzony asfaltem teren jest okrawężnikowany i tworzy jedną całość użytkową. Dojazd do wykonanej rozbudowy parkingu odbywa się poprzez istniejący wjazd oraz już istniejący parking (wykonany w ramach w/opisanego pozwolenia na budowę). Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszły w życie zmiany wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255). W/w ustawą zmieniono m.in. dotychczasowy katalog obiektów nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, zawarty w art. 29 i wymagających dokonania zgłoszenia, zawarty w treści art. 30 w/w ustawy Prawo budowlane, jak również zmieniono brzmienie art. 48 w/w ustawy Prawo budowlane. W art. 5 w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., wymieniono zmiany jakie wprowadzono w w/w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 1 w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 26 ust. 2 w/w ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tym samym w przedmiotowej sprawie, która została wszczęta w dniu 22 sierpnia 2016 r., odnośnie katalogu obiektów i robót wymienionych w art. 29 i art. 30, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. Odnośnie zapisu art. 48 zastosowanie mają przepisy po uwzględnieniu zmian wprowadzonych w/w ustawą z 16 grudnia 2016 r. Z uwagi na to, że budowa parkingu nie została wymienioną w katalogu budynków i obiektów niewymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, zawartym w przepisie art. 29 ust. 1, organ przyjął, że na budowę przedmiotowej budowli wymagane jest uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę. Jednocześnie stwierdził, ze rozbudowa polegała na wykonaniu na podbudowie z kamienia asfaltu łączącego się z istniejącym już parkingiem i tym samym spowodowała możliwość wykorzystania przedmiotowego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, którym jest parkowanie pojazdów samochodowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz nieuzasadnionego przyjęcia, że dokonał przebudowy obiektu budowlanego, - art 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotowy plac stanowi parking dla samochodów. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - art 29 § 2 pkt 10 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu stanowi wybudowanie miejsc postojowych w sytuacji gdy skarżący dokonał wyłącznie utwardzenie terenu. Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , który zaskarżonym postanowieniem utrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił dokonane przez organ ustalenia jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów wskazał, że na terenie objętym oględzinami położono asfalt. Cały utwardzony asfaltem teren jest okrawężnikowany i tworzy jedną całość użytkową. Do utwardzonego terenu prowadzą dwa zjazdy, a w trakcie oględzin na terenie znajdował się samochód, kosze ustawione były poza terenem utwardzonym asfaltem. Organ odwoławczy podkreślił, że o charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja jaką pełni. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji przeczą twierdzeniom skarżącego, że celem utwardzenia terenu było okazjonalne posadowienia na nim koszy z odpadami. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu , - art. 3 pkt 1, 3, 7 P.b. poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący miał zamiar dokonać rozbudowy miejsc postojowych, w sytuacji gdy utwardzona nawierzchnia gruntu na działce budowlanej nr ewid 949 jest funkcjonalnie związana z budynkiem hotelowo – konferencyjnym zlokalizowanym na działkach nr: 882, 849, 865/1, 253/4, 848 i jest konieczna dla prawidłowego funkcjonowania ww obiektu oraz zapewniają możliwość użytkowania tegoż budynku zgodnie z jego przeznaczeniem, - art 29 ust. 2 pkt 10 P.b. poprzez błędną wykładnię i automatyczne przyjęcie, że dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowi automatyczne wybudowanie parkingu, dla realizacji którego wymagane jest pozwolenia na budowę, - art 48 ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej w sytuacji, gdy w niniejszym przypadku nie było wymagane pozwolenia na budowę. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art 29 ust. 2 pkt 5 co do zasady zaliczane jest do urządzeń budowanych (art. 3 pkt 9 P.b.) a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiając prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służalcze oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sprawuje kontrole działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 P.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność postanowienia WINB wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. dotyczącego rozbudowy miejsc postojowych (tworzących parking) na działce nr 849 obr. 213 , oznaczonego kolorem żółtym na załączniku graficznym do postanowienia z dnia 21 lipca 2017 r. (k. 34a akt administracyjnych organu I instancji). Sąd w całości akceptuje zarówno ustalenia jak i ocenę prawną dokonane przez WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Kluczowa w sprawie klasyfikacja robót budowlanych wykonanych w drugiej połowie 2016 r. jako rozbudowy parkingu nie budzi wątpliwości Sądu. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inna niż "przebudowa", należy – w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a P.b., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (tak słusznie WSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 334/17). W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejących miejsc postojowych tworzących parking, wykonaną samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co do której organ I instancji stwierdził, że istnieje możliwość jej zalegalizowania po spełnieniu określonych warunków. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2011r. znak: [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta oraz decyzją zmieniającą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. znak: [...], na realizację inwestycji pn. "nadbudowa, przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek konferencyjny, biurowy z bufetem, pokojami gościnnymi i miejscami postojowymi oraz" z przyłączem wodociągowym, przełożenie i wymiana sieci wodociągowej, przyłącze i instalacja kanalizacji deszczowej, przyłącze i instalacja kanalizacji sanitarnej i technologicznej, wewnętrzna instalacja gazu, eNN, 2 zjazdy publiczne z ulicy J., miejsca postojowe na działkach nr 882, 849, 865/1, 253/4, 848 w obr. [...] położonych przy Al. W. " - na przedmiotowej działce nr 849 zostały zaprojektowane miejsca postojowe w ilości 17 stanowisk. Powierzchnia utwardzenia przeznaczona na ww. miejsca postojowe oraz dojazdy do nich zgodnie z projektem winna wynosić ok. 440 m2. Obecne wymiary utwardzenia powiększono poprzez wydłużenie od strony północnej o ok. 18,9m, a od strony południowej o ok. 5m w kierunku wschodnim tj. w kierunku działki nr 846. Rozbudowa parkingu polegała na wykonaniu podbudowy z kamienia na nieutwardzonym dotychczas gruncie, demontażu części istniejącego okrawężnikowania od strony wschodniej, wykonaniu nawierzchni asfaltowej na całości podbudowy z klińca, oraz okrawężnikowaniu nowo powstałego utwardzenia. Cały utwardzony asfaltem teren jest okrawężnikowany i tworzy jedną całość użytkową z istniejącym wcześniej parkingiem. Dojazd do wykonanej rozbudowy parkingu odbywa się poprzez istniejący wjazd oraz już istniejący parking. W myśl art. 3 pkt. 6 P.b. przez "budowę" należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Zgodnie z generalną zasadą wynikającą art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W art. 29 Prawa budowlanego zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Wymienione w art. 29 - 31 ustawy odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są to jedyne wyjątki od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ww. ustawy i wyszczególnionych zwolnień nie wolno intepretować rozszerzająco. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 10 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane. Urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt. 3 i pkt. 9 P.b. Z zestawienia zawartej w tym przepisie definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega reżimowi określonemu w art. 48 P.b. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie rozbudowa istniejących 17 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obligiem posiadania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do jej wykonania. Brak powyższej decyzji stanowi naruszenie prawa. Do rozpatrzenia sprawy samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, ma zastosowanie art. 48 P.b. Sąd podziela pogląd wypowiedziany w literaturze, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 P.b., to znaczy na terenie na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 348). W złożonej skardze nie wskazano w przekonujący sposób innego celu aniżeli ten, który został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organy dokonały prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wskazując, że funkcję przedmiotowego utwardzenia terenu, która w świetle materiału dowodowego może zapewniać postój samochodów osobowych, dokumentują znajdujące się w aktach administracyjnych organu I instancji zdjęcia, jakie załączono do protokołu oględzin z 29 listopada 2016r. Ze zdjęć tych wynika, że na terenie objętym oględzinami położono asfalt. Cały utwardzony asfaltem teren jest okrawężnikowany i tworzy jedną całość użytkową. Do utwardzonego terenu prowadzą dwa zjazdy z ul. J. Na przedmiotowym terenie w chwili wykonywania zdjęć stał samochód osobowy. W dniu oględzin kosze na odpady ustawione były poza terenem utwardzonym asfaltem. O charakterze obiektu budowlanego przesądza funkcja, jaką pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu powstało dla umożliwienia unieruchomienia pojazdu i temu celowi służy, to powinno być traktowane jako miejsce postojowe, tym bardziej, że stanowi jedną całość użytkową z wcześniej istniejącymi miejscami postojowymi. Wykonane zdjęcia potwierdzają ustalenie organu, że roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu i położeniu nawierzchni asfaltowej wraz betonowymi obrzeżami, lecz nie potwierdzają wniosku o innej niż postój samochodu osobowego funkcji utwardzonego terenu, a tym samym nie potwierdzają zaistnienia stanu objętego normą art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. W myśl art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje regulacja zawarta art. 29 ust. 1 pkt 10 w/w ustawy. Ustalenia dokonane przez organ I instancji przeczą oświadczeniu inwestora z dnia 14 marca 2017r., że z przedmiotowego utwardzenia korzysta dla celów okazjonalnego posadowienia koszy z odpadami. Utwardzony asfaltem i ograniczony krawężnikami teren tworzy jeden obiekt — parking dostępny bez ograniczenia dla pojazdów samochodowych. Jego wymiary umożliwiają swobodny wjazd, przejazd i parkowanie. Zgodnie z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niespełnienie przez miejsca postojowe warunków określonych w przepisach, nie oznacza że miejsca takie nie są bądź przestają być miejscami przeznaczonymi do postoju pojazdów (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3050/14). Sąd w całości podziela stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn. akt II OSK 1138/16, że roboty budowlane podlegające ocenie w postępowaniu administracyjnym polegające na utwardzeniu terenu, wykonaniu zjazdu składały się tym samym łącznie na obiekt budowlany w postaci parkingu. Nie można zatem podzielić stanowiska, iż poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą, a ich efekt nie stanowi całości funkcjonalno-użytkowej. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako plac parkingowy. Nie sposób więc podzielić zarzutów skargi, że w wyniku rozpatrywanych robót budowlanych nie powstał odrębny obiekt budowlany (parking), a jedynie urządzenie budowlane – plac pod śmietnik (art. 3 pkt 9 P.b.) związane z istniejącym na działkach nr 882, nr 849, nr 865/1, nr 253/4, nr 848 obiektem budowlanym (budynek konferencyjno – biurowy) i zapewniające możliwość użytkowania w/w budynku, które to roboty w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. ustawodawca zwolnił z obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi oraz uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.