II SA/Gl 1005/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm. – dalej u.k.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), postanowił cofnąć J. S. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A i B oraz na podstawie art. 108 §1 k.p.a. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...]r., wystawionego przez osobę uprawnioną do badań psychologicznych, prawidłowo doręczonego, stwierdzono istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami m. in. w zakresie kat. j.w. (bezterminowo). W związku z tym spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 103 ust.1 pkt 1 lit b) u.k.p. do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu z dnia [...]r. od ww. decyzji pełnomocnik strony zarzucił: 1) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ten sposób, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy przyjmując, że skarżącemu prawidłowo doręczono orzeczenie psychologiczne; 2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a., poprzez bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych pełnomocnika strony z dnia [...]roku, tj. przesłuchania K. S., co miało istotne znaczenie dla sprawy; 3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie, że fakt doręczenia stronie orzeczenia psychologicznego został wystarczająco udowodniony; 4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ odmówił wiarygodności twierdzeniom strony w przedmiocie braku doręczenia orzeczenia psychologicznego, a także dlaczego nie uwzględnił wniosków dowodowych strony z dnia [...] roku, tj. dowodu z przesłuchania K. S. oraz wniosku o wyznaczenie rozprawy; 5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 90 u.k.p. oraz § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierowców oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 937), poprzez przyjęcie, że orzeczenie psychologiczne zostało wydane zgodnie z prawem, podczas gdy uprawniony psycholog powinien był odmówić przeprowadzenia badania; 6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 u.k.p. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych (...) poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie psychologiczne zostało wydane przez uprawniony podmiot i nie jest obarczone wadami formalnymi; 7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 108 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego; W związku z powyższym wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka cofnięcia uprawnienia. Psycholog uprawniony do badań psychologicznych wydał orzeczenie, prawidłowe pod względem formalnym, w którym stwierdził, że u odwołującego się istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Opisana wyżej sytuacja wypełnia przesłankę cofnięcia uprawnienia, nakładając na organ obowiązek wydania decyzji o tej treści. Przy tym orzeczenia psychologiczne, wydane w sprawach badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik J. S., zaskarżając ją w całości. Zarzucił: 1. naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niedoręczenie skarżącemu orzeczenia psychologicznego nr [...]z dnia [...]roku, co spowodowało, iż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co w konsekwencji stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznego odbioru przez skarżącego orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...]roku; b. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z zeznań świadka K.S. na okoliczność doręczenia orzeczenia psychologicznego nr [...] z dnia [...] roku oraz stanu fizycznego i psychicznego skarżącego; c. art. 89 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ rozprawy administracyjnej pomimo, iż stan faktyczny sprawy tego wymagał; d. art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; e. art. 9 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że w toku postępowania administracyjnego pełnomocnik strony kwestionował fakt skutecznego doręczenia stronie orzeczenia psychologicznego a także jego ważność. Orzeczenie takie z pewnością nie ma charakteru ostatecznego, a wątpliwym jest także, czy z uwagi na kwalifikowaną wadliwość, w ogóle ma przymiot wiążącego orzeczenia. Organ wydaje się odrzucać możliwość kwestionowania doręczenia po potwierdzeniu odbioru niezależnie od okoliczności. Tymczasem nie zawsze jest tak, że takie potwierdzenie jest składane w pełni świadomie i dobrowolnie. Możliwe są przypadki, w których podpis został złożony pod wpływem błędu, groźby, braku świadomości itp., jak w tym przypadku. Strona wskazywała, że w dacie wydania orzeczenia jej samopoczucie było bardzo złe, a to z uwagi na zaawansowany wiek, uczucie zażenowania i zdenerwowania oraz chęć jak najszybszego powrotu do domu. Badanie odbyło się wbrew przepisom rozporządzenia z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego, a samo orzeczenie psychologiczne wydane w oparciu o tak przeprowadzone badanie obarczone jest poważną wadą. Psycholog nie figuruje w rejestrze przedsiębiorców prowadzących pracownię psychologiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Kto podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, określa art. 82 ustawy o kierujących pojazdami. W myśl z kolei art. 84 ust. 1 powołanej ustawy, uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem lub wykonywania odpowiednich czynności, o których mowa w art. 82 ust. 2. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Ponowne badanie przeprowadza się na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy (ust. 2). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał (ust. 3). Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne (ust. 4). Jak zatem z powyższego wynika, ustawa o kierujących pojazdami przewiduje tryb odwoławczy od orzeczeń psychologicznych. Strona może tam kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, psychologiczne i in., mające znaczenie w sprawie. Orzeczenie niezakwestionowane, jak też wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego, jest ostateczne. Oznacza to, że stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Z kolei decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.k.p., nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Co więcej, organy prowadzące postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami są związane orzeczeniami psychologicznymi wydanymi w wyżej przytoczonym trybie. Nie podlegają zatem weryfikacji (tak pod względem ich treści, jak i procedowania) w postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami (wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2709/16). W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, to Starosta zobligowany był cofnąć mu uprawnienia do kierowania pojazdami, nawet jeśli skarżący twierdzi, że jest dobrym kierowcą. Organy wyjaśniły, że skarżący otrzymał odpis orzeczenia psychologicznego i pokwitował jego odbiór, co znalazło odzwierciedlenie w karcie badania. Nie przedłożono żadnego orzeczenia lekarskiego, które by potwierdzało, że w tym dniu skarżący tak źle się czuł, jak sugeruje się w skardze i które by potwierdzało konkretne zaburzenia, co czyni zarzuty skargi nieuzasadnionymi w sposób oczywisty. Tym bardziej nie było podstaw, by na tą okoliczność przesłuchiwać świadka K.S.. Nie wykazano, by świadek miała wiedzę lekarską. Nadto stan fizyczny i psychiczny skarżącego w dniu badania opisany jest w karcie badania psychologicznego, co oznacza, że był wzięty pod uwagę przez psychologa. Strona niezadowolona miała możliwość złożenia wniosku o ponowne badanie w odrębnym trybie. SKO wyjaśniło również kwestię posiadania uprawnień przez psychologa, podając konkretne źródło swej wiedzy. Dane te są powszechnie dostępne w jawnym rejestrze przedsiębiorców prowadzących pracownię psychologiczną, udostępnianym na stronie BIP Województwa Śląskiego, zatem nie było przeszkód, by profesjonalny pełnomocnik, przed sformułowaniem zarzutu, sam dokonał niezbędnych ustaleń. M.S. wpisana jest do przedmiotowego rejestru pod numerem ewidencyjnym S-402. Z kolei NZOZ należy do [...] numer w rejestrze przedsiębiorców prowadzących pracownię psychologiczną: ([...]). Jest to podmiot wpisany także do rejestru podmiotów leczniczych, nr księgi [...], z którego wynika działanie m. in. w formie [...]. Są to dane ustalone przez SKO, a potwierdzone uzupełniająco dokumentacją dołączoną do akt sądowych w trybie art. 106 §3 p.p.s.a. Sam dokument orzeczenia psychologicznego również zawiera minimum niezbędnych informacji, pozwalających na oparcie na nim decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, że rozprawa administracyjna wg art. 89 k.p.a. nie jest przeprowadzana w każdej sprawie, a jedynie wtedy, gdy spełnione są przesłanki z tego przepisu, np. zapewni ona przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis szczególny. Ponieważ postępowanie oparte było na pewnych faktach o charakterze obiektywnym i na dokumentacji urzędowej, stąd nie było konieczne dokonywanie w tym zakresie czynności w trybie art. 89 § 1 lub 2 k.p.a. Nie było to w szczególności potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, skoro orzeczenia psychologiczne są kwestionowane w odrębnym trybie. Nie można więc mówić, by brak rozprawy musiał skutkować uchyleniem decyzji. To samo dotyczy zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadka (art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77 §1, 78, 80, 89 § 1, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 1 u.k.p., § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, kierowców oraz osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.