I OSK 1902/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 379/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. K. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 379/15 oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Płocku przy placu [...], oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] o pow. [...]ha przeznaczona do zwrotu, o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej wysokości 794 zł przypadającej na poszczególne osoby uprawnione, tj. A. K., W. S., W. M., J. S., S. S., M. S., R. K., A. B., J. K., stosownie do ich udziałów w prawie własności nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto Płock oraz Województwo Mazowieckie. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy nie wszyscy właściciele żądają zwrotu nieruchomości, a wręcz jej odmawiają, to starosta może wydać decyzję odmowną o zwrocie nieruchomości. W niniejszej sprawie do Prezydenta Miasta Płocka po wydaniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wpłynął wniosek z 28 lipca 2014 r. o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony przez W. M. i W. S. – strony niniejszego postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część spadkobierców, a nie przez wszystkich spadkobierców, co nie pozwala spełnić jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący nie od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Wycofanie wniosku świadczy o braku zgody części spadkobierców na zwrot nieruchomości. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna tj. od 16 października 1974 r., nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też w ciągu 10 lat cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Według organu II instancji, na przedmiotowej nieruchomości budowa obiektu sportowego zakończyła się w 2010 r. W decyzji Prezydenta Miasta Płocka cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego. Bezsprzecznym jest w ocenie organu II instancji, że na wywłaszczonej działce wybudowano infrastrukturę techniczną niezbędną dla działalności kombinatu sportowego. Kompletny wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 2008-2010. Centrum "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów. Taki pogląd według organu II instancji, wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...], obecnie część działek nr [...] i [...] przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę za prawidłowe uznał stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Do Prezydenta Miasta Płocka, po wydaniu decyzji z [...] lipca 2014 r. wpłynął wniosek z 28 lipca 2014 r. o wycofanie wniosku o zwrot nieruchomości złożony prze W. M., W. S. – strony niniejszego postępowania. W takim przypadku wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część spadkobierców, a nie przez wszystkich spadkobierców, co według organu II instancji oznacza brak spełnienia jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący nie od wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., wszczyna się i prowadzi wyłącznie na wniosek złożony przez poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercę (zasada skargowości). Sąd podkreślił, że cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu dotyczącego konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Nie mają przy tym w ocenie Sądu, znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Sąd nie podzielił twierdzenia strony skarżącej, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2005 r., a następnie był uzupełniany. Nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej w tym zakresie, gdyż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek zobligowani są złożyć wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości lub ich spadkobiercy. W związku z tym za datę złożenia wniosku należy uznać datę złożenia wniosku przez ostatniego spadkobiercę, po nabyciu przez niego praw do spadku. Wojewoda Mazowiecki uzasadnił z jakich względów uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto wniosek Zakładów [...] z 2 września 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości wskazywał, że na terenie nieruchomości przewidziana była budowa ośrodka sportowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej. Organy obu instancji ustaliły, że cel inwestycji nie został zmieniony, gdyż wybudowano obiekt sportowy. Ponadto organy też uznały, że na nieruchomości został zrealizowany cel publiczny będący celem, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Organ odwoławczy także zasadnie uznał, że skoro wniosek o zwrot został złożony po zrealizowaniu inwestycji celu publicznego, to zwrot nie może nastąpić mimo, że cel nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Stanowisko organu II instancji zostało potwierdzone w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie nieruchomości sąsiedniej (dawnej działki [...], obecnie części działek nr [...] i [...], przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd stwierdził, że nabycia nieruchomości dokonano na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Przepisy tej ustawy nie przewidywały przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w określonym terminie. Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zwiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Zdaniem Sądu wprawdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 2008-2010. Hala "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., organ II instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ II instancji prowadząc postępowanie administracyjne dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Ponadto skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ II instancji wyrażonej art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy szeroko omówił sprawę, a następnie sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Zbadał także czy wskazane przez organ I instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył ww. przepisów. W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki zasadnie także uznał, że sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle wyroku NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie obecnej nieruchomości sąsiedniej, chociaż tej samej dawnej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...] i [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. W ww. wyroku NSA nie podzielił poglądu WSA opartego na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., określającym terminy realizacji inwestycji, tj. rozpoczęcia przed upływem 7 lat i zakończenia przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. NSA opowiedział się za poglądem opierającym się na wykładni prokonstytucyjnej przepisów u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości powinno być przedmiotem prawidłowej oceny organu orzekającego o zwrocie nieruchomości. Jednocześnie Sąd podkreślił, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., zarzucając: I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku oddalającego skargę, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia; 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza prawo; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił; 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, mimo nieistnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza prawo; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające wpływ na wynik sprawy; 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, podczas gdy organ administracji nieprawidłowo przyjął a priori, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany do 2010 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w 2011 r., choć w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 7) art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej zarejestrowanej pod sygnaturą akt SK 26/14, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 16 marca 2015 r., podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z ustawą zasadniczą oraz wyeliminowanie go z obrotu prawnego niewątpliwie miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia i w realiach niniejszej sprawy było celowe i uzasadnione; II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 8) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: a) cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany i brak jest przesłanek do uznania, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo faktu, iż Sąd winien uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia - zgodnie z przyjętą w powyższej ustawie definicją; b) zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w przepisie art. 137 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów, a wszystkie działania inwestycyjne na nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu przez spadkobierców z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 1 września 2015 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, A. K. zwróciła uwagę na fakt, że w dniu 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 26/14 orzekł, że przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., po. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, który wydany został już po zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r., a także po wniesieniu skargi kasacyjnej z dnia 7 czerwca 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09 zastosował powyższy wyrok. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz.782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka o nr ew [...] położnej w Płocku wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] stanowiącej własność Województwa Mazowieckiego. W decyzji określono w jakich udziałach na rzecz poszczególnych spadkobierców zwracana jest nieruchomość, a także określono wysokość odszkodowania, które osoby na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości zobowiązane były wpłacić. Po wydaniu decyzji, w terminie przewidzianym na złożenie odwołania do organu I instancji wpłynęło pismo o wycofaniu wniosku o zwrot nieruchomości złożony przez dwójkę spadkobierców, tj. W. M. i W. S. W takich okolicznościach Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został tylko przez część z byłych współwłaścicieli i ich spadkobierców, co nie pozwala spełnić jednej z przesłanek ustalenia prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikających z przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten pogląd Wojewody sformułowany w decyzji z dnia [...] września 2014 r. był wówczas prawidłowy. W świetle bowiem ugruntowanego dorobku judykatury i doktryny bezwzględnie przyjmowano, że konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych, albowiem przysługujące im prawo ma charakter roszczenia niepodzielnego. Mając na uwadze powszechnie obowiązujące wówczas stanowisko prawne co do wykładni art. 136 ust. 3 ustawy w zakresie w jakim żądanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzależnione było od zgody wszystkich współwłaścicieli zasadnie przyjął Wojewoda, że wniosek o zwrot nieruchomości nie spełniał formalnych wymogów, albowiem nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli. W takich okolicznościach Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, równocześnie w uzasadnieniu wypowiedział się na temat materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, czyli ustaleń, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko Wojewody i uznał, że prawidłowo organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Równocześnie Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, natomiast kontrola sprowadza się do analizy przyczyn dla których organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a wskazane w uzasadnieniu decyzji uchybienia uniemożliwiały merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Mając powyższe na uwadze należy się odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza prawo; a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Ta wadliwie przeprowadzona kontrola przez Sąd I instancji dotyczyła zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Z jednej strony Sąd podkreślał, że dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może się odnosić do meritum sprawy, a z drugiej strony organ odwoławczy wypowiada się w kwestii materialnoprawnej zwrotu nieruchomości, czyli przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu, a Sąd akceptuje ten stan rzeczy. Mianowicie organ w uzasadnieniu decyzji na str. 4 stwierdza, że "Oba wymienione w art. 137 ust. 1 ustawy kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Może to nastąpić z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, bądź też z jakiejkolwiek innej przyczyny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż, co jest bezsporne, cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć po upływie terminów z art. 137 ust.1 u.g.n.". Powyższe stwierdzenie organu nie tylko, że dotyczy kwestii materialnoprawnej, ale nadto jednoznacznie wskazuje jakie jest to stanowisko organu II instancji. W takich okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu zawarcie w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, a więc decyzji kasacyjnej, wskazań co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Natomiast organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że "organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia". Stąd też zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zalecenia powinny jedynie "dyscyplinować" organ pierwszej instancji "w sensie zobowiązania go do rozważenia (zbadania) uznanych za istotne dla wyniku postępowania elementów stanu faktycznego sprawy". Zalecenia organu odwoławczego mają więc na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych. Za dopuszczalne należy uznać zawarcie w uzasadnieniu decyzji zaleceń przeprowadzenia pewnych środków dowodowych, przyjąć jednak należy, że organ pierwszej instancji – ponownie prowadząc sprawę – będzie mógł samodzielnie zdecydować, jakie środki dowodowe należy przeprowadzić w celu ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji zaskarżona decyzja, która była decyzją kasacyjną naruszała zasady dotyczące wydawania tego rodzaju decyzji. Nadto Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2014 r. zasadnie wówczas podniósł, że wniosek o zwrot nieruchomości nie spełniał formalnych wymogów, albowiem nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli (na etapie postępowania odwoławczego dwóch współwłaścicieli skutecznie cofnęło wniosek), uchylając zaś zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wypowiedział się na temat materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, czyli ustaleń, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. Tym samym to stanowisko organu, niezależnie od naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., było dodatkowo niekonsekwentne, skoro wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli, czyli wniosek nie spełniał wymogów formalnych, to bezprzedmiotowe było ustalanie, badanie i wypowiadanie się w kwestii spełnienia bądź nie spełnienia ustawowych przesłanek o charakterze materialnym dotyczących zwrotu nieruchomości. Stąd też i z tego powodu zaskarżona decyzja naruszała prawo, czego nie dostrzegł Sąd I instancji w wyroku z dnia 24 marca 2015 r. Jak wskazywano wcześniej wymóg, aby wniosek o zwrot nieruchomości złożyli wszyscy współwłaściciele stał się nieaktualny na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną bierze pod uwagę stan prawny ukształtowany przedmiotowym wyrokiem, a to oznacza, że żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości dotyczące jej zwrotu nie jest zależne od zgody pozostałych współwłaścicieli. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak również wskazane wyżej uwagi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie kontroli zaskarżonej decyzji, skarga kasacyjna jest zasadna. Z uwagi na powyższe naruszenia przepisów postępowania, nie jest możliwe na tym etapie sprawy odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.