II SA/Gl 987/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], ostateczną z dniem [...] r., Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie za nieruchomość - w tym dla: 1) Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z tytułu utraty prawa własności działek o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13; 2) Spółki "A" S.A. z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego działek o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12 i 13. Wnioskiem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., "A" S.A. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego działek nr 10 o pow. 98 m2 i nr 11 o pow. 17m2, a w związku z tym o weryfikację ww. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., znak [...] w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) w zakresie odszkodowania należnego "A" S.A. za ww. działki. W uzasadnieniu wniosku powołano się na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "A" użytkowania wieczystego nieruchomości, m. in. nr 10 i 11. Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku "A" S.A. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w mieście R., obejmującą szereg działek, w tym m. in. działki nr 10 o pow. 98 m2 oraz działkę nr 11 o pow. 17 m2, przejętą pod inwestycję drogową - ul. [...], na mocy decyzji ZRID z dnia [...] r. W uzasadnieniu podano m. in., że w przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Zgodnie z pismami z dnia [...] r. strony nie wyraziły zgody na zmianę ww. decyzji z dnia [...] r. Mając na uwadze treść art. 155 k.p.a. oraz brak zgody wszystkich stron przedmiotowego postępowania, niezbędnej do zmiany ostatecznej decyzji, organ I instancji winien był wydać decyzję o odmowie zmiany ww. ostatecznej decyzji. Dotyczy ona bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły "A" S.A. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego; 2) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron uprawnionych do otrzymania odszkodowania za działki nr 10 i 11; 3) Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w ww. trybie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem "A" S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest wyrażenie zgody przez stronę. Jeśli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania pierwotnego. Wobec braku zgody wszystkich stron pierwotnego postępowania na procedowanie w tym trybie, organ I instancji odstąpił od badania pozostałych przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji i zasadnie orzekł o odmowie zmiany decyzji odszkodowawczej. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosły "A" S.A. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. pomimo tego, iż ww. decyzja powinna zostać uchylona; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego; 3) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron uprawnionych do otrzymania odszkodowania za działki nr 10 i 11; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji w ww. trybie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ wydający zaskarżoną decyzję nieprawidłowo wyjaśnił stan faktyczny w sprawie oraz błędnie ustalił, że stroną postępowania - podmiotem, uprawnionym do otrzymania odszkodowania za działki 10 i 11 jest Gmina Miasto R. oraz Prezydent Miasta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tymczasem stroną uprawnioną do odszkodowania w zakresie działek nr 10 i 11 jest "A" S.A. Zgodnie bowiem z decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. przedsiębiorstwo "A" nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego wskazanych powyżej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przy ocenie żądania uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95). W niniejszej sprawie odszkodowanie za powyższe działki zostało przyznane Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta R., z tytułu utraty własności. Skarżąca w istocie domaga się wydania rozstrzygnięcia na podstawie nowej dokumentacji w postaci ww. decyzji Wojewody Śląskiego z [...] r. o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego przez "A", a zatem z uwzględnieniem nowego stanu faktycznego. Żąda więc wydania orzeczenia merytorycznego w zakresie, który nie był przedmiotem rozpoznania wg decyzji z [...] r., objętej obecnym wnioskiem. Tymczasem, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem ustalenie zaistnienia przesłanek tam wymienionych. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09). Przez to, rozważenie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; A. Wróbel, Komentarz do art. 155 k.p.a., Lex-el., teza 14). Przy tym "Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron" (P.M. Przybysz, Komentarz do art. 155 k.p.a., Lex-el., teza 18). Wobec powyższego, a także mając na uwadze brak zgody wszystkich stron postępowania, brak było podstaw do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. Uwzględnienie skargi sprowadzałoby się do niezasadnego wyeliminowania z postępowania strony, która dotychczas brała udział w postępowaniu i do której skierowana była decyzja objęta wnioskiem z art. 155 k.p.a. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. I SA 2408/81). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 28, 77 §1, 80, 107 §3, 155 w zw. z art. 154 §2, art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga jako oczywiście nieuzasadniona nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.