I GSK 1854/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "U." Sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 676/17 w sprawie ze skargi "U." Sp. j. w S. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 676/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "U. Sp. j . z siedzibą w S. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca w piśmie z [...] października 2017 r. nr [...] poinformował skarżącą, że wniosek o dofinansowanie pn. "R." (nr [...]), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020, Działanie 7.2. "Rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej dla określonych obszarów", został odrzucony. Na etapie oceny merytorycznej projekt spełnił kryteria dopuszczające (ogólne i sektorowe) i otrzymał 48 punktów. Oznacza to, że projekt nie uzyskał wymaganego minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej możliwej liczby punktów. Wynik oceny merytorycznej powyższego wniosku wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do ww. pisma. Z karty tej wynika, że w zakresie kryterium: 1. Kompleksowość i wieloaspektowość projektu projekt otrzymał 10 pkt po zważeniu (maks. - 15), 2. Wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem – 3 pkt (maks. - 12), 3. Wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy – 9 pkt (maks. - 15), 4. Wpływ na rozwój turystyki kulturowej – 6 pkt (maks. - 10), 5. Wartość przyrodnicza i kulturowa obszaru objętego projektem – 6 pkt (maks. - 8), 6. Podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt – 3 pkt (maks. - 9), 7. Komplementarność projektu z innymi – 8 pkt (maks. - 8) i 8. Strategiczne znaczenie Projektu dla danego obszaru – 3 pkt (maks. - 4). Zarząd Województwa Świętokrzyskiego nie uwzględnił protestu skarżącej od powyższej oceny o czym poinformował stronę w piśmie z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Podtrzymując ocenę kryterium nr 1 oceniający wskazali, że nie można uznać, iż projekt obejmuje całą sekwencję logicznie powiązanych etapów (elementów) niezbędnych do całościowego rozwiązania problemu i tym samym przyznać mu 3 punkty. Projekt dotyczy konkretnego obiektu sanatoryjnego S., głównego obiektu uzdrowiska S. wraz z terenem Parku Uzdrowiskowego. Działania planowane w projekcie obejmują: wyremontowanie kameralnych przestrzeni, pokoi hotelowych, jadalni, sali koncertowej i elewacji, wymianę dachu, wyburzenie i odbudowę kuchni z zapleczem, wymianę instalacji, w tym klimatyzacji i windy. Zgodnie z załączonym do wniosku Studium wykonalności projektu budynek zyska również 1 kondygnację mieszkalną, ogólnodostępną siłownię, gabinet masażu oraz wypożyczalnię rowerów, powiększając tym samym zakres oferowanych usług. Wyremontowana sala koncertowa będzie mogła służyć jako sala bankietowa lub konferencyjna. W wyniku realizacji projektu wnioskodawca planuje również zwiększyć zatrudnienie o 6 osób. Wskazany w dokumentacji zakres projektu należy rozumieć jako jeden wątek, ponieważ dotyczy konkretnego, pojedynczego obiektu sanatoryjnego S., a zaplanowane działania mają służyć zwiększeniu jego potencjału. Odnośnie oceny kryterium nr 2 Zarząd wskazał, że wnioskodawca został wezwany do doprecyzowania danych ujętych w dokumentacji projektowej (w zakresie analizy popytu) i podania informacji dotyczących: przewidywanego ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem w odniesieniu do stanu początkowego. W piśmie tym wnioskodawca został szczegółowo poinformowany jakie dane ma uzupełnić i w jaki sposób. W odpowiedzi wnioskodawca dokonał uzupełnienia danych w Studium Wykonalności, wskazując, że w wyniku realizacji projektu roczne obłożenie obiektu zwiększy się o ok. 805 osób. W uzupełnieniu Studium Wykonalności wnioskodawca wskazał ponadto, że nie są dostępne oficjalne dane dotyczące wpływu kuracjuszy uzdrowiska na branże okołoturystyczne, oszacował, że obroty tej branży zwiększą się statystycznie o 34,5%, a ścieżka rowerowa od S. do B. w połączeniu z wypożyczalnią rowerową przy budynku S. wygeneruje "teoretycznie bardzo duży ruch turystyczny". Ponadto wskazał, szacowane w osobo/dniach, wizyty w Parku Zdrojowym. Z danych tych nie można jednak wywnioskować jaki będzie rzeczywisty wpływ realizacji projektu - rozumiany jako przewidywany wzrost liczby odwiedzających obszar objęty wsparciem. Ustosunkowując się do zarzutów w zakresie kryterium nr 3 Zarząd wskazał, że wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie wskazał, że w wyniku realizacji projektu nastąpi przyrost zatrudnienia o 6 osób, z 21 do 27. Analogiczne dane zostały wykazane w Studium Wykonalności. W tym dokumencie wskazane zostały dane dot. poziomu zatrudnienia, bezrobocia i struktury zatrudnienia według sektorów ekonomicznych w gminie S., jednak są to jedynie dane statystyczne, niepozwalające ocenić, jaki wpływ na zatrudnienie w otoczeniu będzie miała realizacja projektu. Założenia ujęte w studium stanowią jedynie przykłady, gdzie potencjalnie mogłyby powstać nowe miejsca pracy. Oceniający protest podtrzymali także ocenę kryterium nr 4. Przychylili się do stanowiska nieuznania za nowe produkty turystyczne: gabinetu masażu oraz sali koncertowej/konferencyjnej. Z weryfikacji lokalnego rynku jednoznacznie wynika, że na terenie miejscowości S. funkcjonują już gabinety masażu, dlatego też produkt ten nie może zostać uznany za nowy produkt turystyczny, który zgodnie z definicją kryterium powinien być rozpatrywany w kontekście poszerzenia oferty danego obszaru. Remont sali koncertowej/konferencyjnej, a w konsekwencji poprawa i zwiększenie jej funkcjonalności mogą być uznane jako nowy produkt jedynie w ramach działalności wnioskodawcy, a nie w odniesieniu do danego obszaru. W zakresie oceny kryterium nr 6 oceniający protest przychylili się do stanowiska oceniających, wskazanego w karcie oceny, gdzie wyjaśniono, że realizacja samodzielnie jednej inwestycji nie wpłynie w znaczący sposób na podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt. Projekt ukierunkowany jest przede wszystkim na rozwój przedsiębiorstwa wnioskodawcy, a na obszarze oddziaływania występują obiekty z podobną ofertą. W skardze na powyższą informację skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm., zwanej dalej: ustawą wdrożeniową) w powiązaniu z art. 16 rozdziału VIII Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów i art. 2 ust. 15 roz. III Regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego, a także art. 57 ustawy wdrożeniowej, polegające na dokonaniu nieprzejrzystej i niewyczerpującej oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów oceny projektu, która to ocena została wnioskodawcy przedstawiona w sposób lakoniczny, szablonowy i w postaci nazbyt zgeneralizowanych tez składających się na całość uzasadnienia oceny i przyznania wartości punktowych w odniesieniu do spełnienia przez projekt poszczególnych kryteriów oceny - zarówno w ramach pierwotnej oceny projektu, jak i w ramach rozpoznania protestu; 2. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy wdrożeniowej w zw. z rozdziałem VIII punkt 6, 10, 16 i 17 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, stanowiącego załącznik nr 17 do Regulaminu poprzez brak przejrzystej i rzetelnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów polegający na niesporządzeniu wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia jak i niewykazaniu przeprowadzenia badania wniosku niezależnie przez dwóch ekspertów; 3. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie niewłaściwej, nierzetelnej i nieprzejrzystej weryfikacji oceny wyników projektu w zakresie kryteriów i podniesionych przez skarżącą zarzutów, co skutkuje nieprzyznaniem maksymalnej liczby punktów względnie punktów dodatkowych, w zakresie kryteriów: kompleksowość i wieloaspektowość projektu, wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem, wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy, wpływ na rozwój turystyki kulturowej, podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt; 4. art. 55 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozpoznanie protestu przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa Świętokrzyskiego; 5. art. 57 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zachowania rzetelności, przejrzystości i prawidłowości przy rozpoznaniu protestu, polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził na wstępie, że podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu dokonanej przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów, dokumentów wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu, w tym m.in. Regulamin dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.07.02.00-IZ.00-26-078/16, w ramach Działania 7.2, Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Certyfikującej Regionalny Program Operacyjny Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020. Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że z akt sprawy wynika, że protest rozpoznała Instytucja Zarządzająca, w imieniu której działał upoważniony przez tę instytucję Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej T.J. i jego podpis widnieje pod tym rozstrzygnięciem. Z kolei przechodząc do oceny merytorycznej spornych kryteriów Sąd I instancji przypomniał, że reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Mając to na uwadze Sąd I instancji uznał stanowisko przedstawione w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu za nieprawidłowe w odniesieniu do oceny kryterium nr 1. W ocenie Sądu, uzasadnienie oceny kryterium nr 1, zostało przedstawione w sposób abstrakcyjny i niewyczerpujący. Zgodnie z definicją kryterium nr 1 – kompleksowość i wieloaspektowość, preferowane będą projekty kompleksowe, tj. te, które przewidują rozwiązanie problemu w całości, a nie tylko niektórych elementów. Spółka kwestionując ocenę tego kryterium trafnie podnosi, że w miejscu lokalizacji projektu występuje kumulacja różnego rodzaju problemów. Wskazała na nie zarówno w opisie projektu, jak i w studium wykonalności. Wskazanie przez skarżącą wielu inwestycji, których wykonanie zaplanowała, pozwala na ocenę projektu jako kompleksowego i wielowątkowego obejmującego wielość wątków i etapów, a nie pojedynczy wątek lub etap ograniczający się do jednego przedsiębiorstwa. Zarząd dokonując oceny punktowej kryterium nr 1 i ograniczając przypadek do jednego przedsiębiorstwa, dowolnie i z naruszeniem zasady rzetelności przesądził o zakwalifikowaniu projektu jako dotyczącego problemu o małej złożoności. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przez IZ zasady rzetelności i równego dostępu do pomocy, przy ocenie punktowej kryterium nr 1 miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie zasadnego wniosku Spółki o przyznanie za to kryterium 3 pkt po zważeniu 5 (15 maks. pkt) spowodowałoby, że projekt uzyskałby 53 pkt. Oznacza to, że przekroczyłby wymagane 60 % maksymalnej liczby punktów i taka ocena dawałaby organowi podstawę do zmiany sposobu rozstrzygnięcia protestu. Za bezzasadne Sąd I instancji uznał natomiast zarzuty skargi o naruszeniu wymienionych w jej petitum przepisów ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny punktowej pozostałych kryteriów nr 2, 3, 4 i 6. Sąd I instancji stwierdził, że w opisie kryterium nr 2 zostało wskazane, że ocenie podlegać będzie analiza popytu na usługi – produkty oferowane przez podmioty publiczne i gospodarcze funkcjonujące na obszarze objętym wnioskiem. Oceniający do ustalenia punktacji w ramach przedmiotowego kryterium, zgodnie z uzasadnieniem zawartym w karcie oceny, zasadnie przyjęli jako wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem, wartość 805 osób. Wyłącznie według danych dotyczących wzrostu ruchu turystycznego, a nie innych danych na które zwraca uwagę skarżąca w skardze, zostały uszeregowane projekty na liście rankingowej. W związku z tym przy ocenie przedmiotowego kryterium, zasadnie nie wzięto pod uwagę przedstawionych w studium wykonalności i piśmie strony danych szacunkowych wyliczonych na podstawie obecnie istniejącego obłożenia, rotacji, długości turnusów itp. Oznacza to, że projekt w kontekście tego kryterium, został oceniony prawidłowo bez naruszenia zasad określonych w powołanych w skardze przepisach ustawy wdrożeniowej. W zakresie kryterium nr 3 – wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy, a to wobec przyznania wnioskodawcy – 9 pkt (maks. 15) Sąd I instancji stwierdził, że spór w związku z oceną tego kryterium sprowadza się do możliwości przyznania dodatkowych 2 punktów, które może otrzymać projekt za wpływ na tworzenie miejsc pracy w otoczeniu. Zgodnie z opisem tego kryterium weryfikacja spełnienia powyższego warunku nastąpi w oparciu o wyniki analizy ekonomicznej. Wnioskodawca winien w ten sposób udokumentować, że cel określony w tym kryterium będzie realizowany. W studium wykonalności w pkt 3 lit. b na str. 59/60 skarżąca wskazała, że dzięki zwiększeniu liczby turystów w miejscowości S. zwiększy się zatrudnienie pośrednio u ludzi związanych z branżą turystyczną, tj. sklepach, domkach na wynajem, prywatnych gabinetach, fryzjerach, kosmetyczkach. Podano jedynie przykłady, gdzie potencjalnie mogłyby powstać nowe miejsca pracy. Zarząd w oparciu o tak ogólną deklarację wnioskodawcy nie mógł ocenić ile miejsc pracy mogłoby powstać w otoczeniu projektu, a następnie na podstawie tych założeń zweryfikować wyniki tej analizy. Skoro oceniający nie powzięli wątpliwości co do braku spełniania danego kryterium w zakresie przedstawienia wyników analizy ekonomicznej, to nie istniał po stronie organu obowiązek wzywania skarżącej do składania jakichkolwiek uzupełnień, a tym samym nie sposób mówić o naruszeniu zasad przeprowadzenia konkursu w stosunku do jej wniosku o dofinansowanie wynikających z dokumentacji konkursowej. W ocenie Sądu I instancji, podobnie zarzuty skargi odnoszące się do oceny kryterium nr 4 - wpływ na rozwój turystyki kulturowej - są niezasadne. Z definicji tego kryterium wynika jasno, że punkty będą przyznawane za nowe produkty, a nie takie które istnieją a jedynie wymagają modernizacji. Niewątpliwie, na co wskazuje skarżąca w opisie projektu oraz w studium wykonalności, posiada ona już salę koncertową wymagającą modernizacji. Produkt ten nie spełnia jednak wymogu nowego pomimo tego jak wskazano w skardze, że wzmiankowane pomieszczenie jest salą koncertową jedynie z nazwy, albowiem od lat nie jest wykorzystywane w tym celu, ani nie jest do tego celu przystosowane. Podobnie na terenie oddziaływania projektu nie można uznać, że wnioskodawca poprzez realizację swojego projektu wprowadzi nowy produkt turystyczny – gabinet masażu. Bez wskazywania konkretnego adresu strony internetowej czy uzdrowiska, faktem jest, tak jak przyjęto w uzasadnieniu oceny, że gabinety masażu istnieją w ofercie lokalnej konkurencji. Dlatego też produkt ten nie spełnia definicji nowego na obszarze projektu. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu skargi odnoszącego się do oceny punktowej kryterium nr 6 – podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym jest realizowany projekt. W opisie kryterium wskazano, że oceniane będzie ono na podstawie zasięgu terytorialnego projektu i służy promowaniu projektów o najszerszym zasięgu terytorialnym. W ocenie Sądu, mimo walorów turystycznych wynikających z samego miejsca położenia hotelu, realizowany projekt nie wpłynie w sposób znaczący na podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru poza zasięg lokalny. Na podniesienie atrakcyjności obszaru na którym jest planowana realizacja projektu poza zasięg ponadlokalny czy zasięg co najmniej regionalny (obejmujący całe województwo) będzie miało wpływ nie tylko przedsięwzięcie wnioskodawcy, a szereg innych działań podejmowanych przez Gminę S. i istniejące w zasięgu lokalnym inne uzdrowiska. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zarówno z uzasadnienia uchwały z 1 grudnia 2017 r. nr 3293/17 i z przesłanej przez organ do Sądu odpowiedzi na skargę nie wynika, że w chwili wyrokowania doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W tej sytuacji koniecznym było orzeczenie - zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę w części, w jakiej Wojewódzki Sąd administracyjny w Kielcach w ramach poglądu prawnego uznał zarzuty skarżącej za bezzasadne i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy zarówno wniosku skarżącej, jak i dalszych pism w sprawie, w szczególności protestu, podczas gdy właściwa analiza treści dokumentacji konkursowej w korelacji z kryteriami oceny merytoryczno - obligatoryjnej prowadzi do wniosków, że skarżąca spełniła wszystkie wymagane w konkursie kryteria w stopniu zasługującym na ocenę wyższą niż wskazana w informacji o wynikach oceny merytorycznej oraz wynikach rozpatrzenia protestu, szczególnie w odniesieniu do kryteriów punktowych: a) wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem (kryterium nr 2), b) wpływ na powstanie nowych miejsc pracy (kryterium nr 3), c) wpływ na rozwój turystyki kulturowej (kryterium nr 4), d) podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt (kryterium nr 6). 2) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak sprawowania właściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nad działalnością administracji publicznej, poprzez brak wnikliwej analizy dokumentacji konkursowej w korelacji z treścią zarzutów skarżącej o charakterze proceduralnym dotyczących przeprowadzonej oceny, a w szczególności: a) naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności podczas oceny merytorycznej i wyboru projektów do dofinansowania, a także podczas rozpoznania protestu - w zakresie sporządzenia wadliwego uzasadnienia oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów oceny projektu (zarzut nr 1 skargi); b) naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności podczas oceny merytorycznej i wyboru projektów do dofinansowania, a także podczas rozpoznania protestu - w zakresie dostępu do informacji o sposobie oceny projektu niezależnie przez dwóch ekspertów (zarzut nr 2 skargi); c) nierozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarzut nr 4 skargi); d) naruszenia przez Instytucję Zarządzającą zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności podczas rozpoznania protestu poprzez brak pogłębionej weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście (zarzut nr 5 skargi). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem - zawartą w informacji Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu - ocenę projektu pn. "R.", zgłoszonego przez skarżącą spółkę do dofinansowania w konkursie nr RPSW.07.02.00-IZ.00-26-078/16 stwierdził, że została ona przeprowadzona w sposób naruszający prawo o istotnym wpływie na wynik oceny projektu, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję organizującą konkurs. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym, że za naruszającą prawo w stopniu niepozostającym bez wpływu na wynik sprawy Sąd I instancji uznał zawartą w kontrolowanym akcie ocenę spełniania przez projekt spółki kryterium nr 1 "Kompleksowość i wieloaspektowość projektu", co skutkowało niedoszacowaniem punktowym tego kryterium. Natomiast za przeprowadzoną bez naruszenia prawa oraz obowiązujących w postępowaniu konkursowym zasad, Sąd I instancji uznał ocenę odnoszącą się do odzwierciedlonego w przyznanej punktacji stopnia spełniania przez ten projekt pozostałych spornych w sprawie kryteriów, a mianowicie kryterium: wpływu na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem (nr 2); wpływu na powstanie nowych miejsc pracy (nr 3); wpływu na rozwój turystyki kulturowej (nr 4); podniesienia atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt (pkt 6). Według Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do sytuacji mającej świadczyć o tym, że ocena projektu spółki przeprowadzona została z naruszeniem obowiązujących zasad proceduralnych, w tym w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to polegać na naruszeniu trybu rozpatrzenia protestu od pierwotnej oceny negatywnej oraz obowiązujących w tym względzie regulacji kompetencyjnych. Wymienione grupy zagadnień, a mianowicie stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości oceny stopnia spełniania przez projekt spółki wskazanych kryteriów wyboru projektów do dofinansowania oraz respektowania przez instytucję organizującą konkurs zasad postępowania obowiązujących w tym konkursie stanowią więc sporną w sprawie kwestię, co jasno i wyraźnie wynika ze skargi kasacyjnej podważającej w tym właśnie zakresie zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek wyrokiem tym Sąd I instancji stwierdził, że ocena zgłoszonego przez spółkę do dofinansowania projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo o istotnym wpływie na wynik oceny, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję organizującą konkurs, to jednak wobec tego, że uwzględnienie skargi spółki nastąpiło w konsekwencji podważenia prawidłowości przeprowadzenia oceny projektu wyłącznie odnośnie do kryterium nr 1, przy jednoczesnym podzieleniu stanowiska instytucji organizującej konkurs w pozostałym - wskazanym powyżej - zakresie i uznaniu tym samym, iż jest ono prawidłowe, to w związku z tym, że jest ono jednocześnie w tym właśnie zakresie niekorzystne dla spółki, nie sposób jest odmówić jej prawa do jego kwestionowania, a to poprzez zaskarżenie tego wyroku w całości - co nastąpiło w skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku - i podważenie w ten sposób prawidłowości zawartej w jego uzasadnieniu oceny prawnej (por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2942/15 oraz przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i literaturę przedmiotu). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia przez instytucję organizującą konkurs oceny stopnia spełniania przez projekt spółki kryteriów wyboru projektów do dofinansowania nr 2 - 4 i nr 6 oraz odnośnie do respektowania przez organ zasad postępowania obowiązujących w tym konkursie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego stawiana jest ta druga spośród spornych w sprawie kwestii, a mianowicie brak - zdaniem strony skarżącej - respektowania przez instytucję organizującą konkurs zasad postępowania obowiązujących w tym konkursie, co strona skarżąca wiąże z naruszeniem przez organ zasad przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności podczas oceny merytorycznej projektu oraz podczas rozpatrywania protestu należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, a ocena ta stanowi również wypadkową towarzyszących temu zarzutowi deficytów w zakresie odnoszącym się do wskazania konkretnych wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, o czym mowa będzie dalej. Kwestię o konsekwencjach najdalej idących stanowi na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego (por. s. 10 - 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej) zagadnienie odnoszące się do podstaw kompetencyjnych działania organu w postępowaniu wywołanym protestem spółki od pierwotnej negatywnej oceny projektu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skargi kasacyjnej oraz prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja nie podważają prawidłowości oceny Sądu I instancji, z której wynika, że protest spółki od negatywnej oceny projektu rozpatrzony został bez naruszenia obowiązujących w tym względzie reguł proceduralno - kompetencyjnych. Z punktu widzenia zasadności, a także - jeżeli nie przede wszystkim - skuteczności omawianego zarzutu, za niewystarczające należy uznać odwoływanie się przez stronę skarżącą do wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, w sytuacji, gdy stanowisko Sądu I instancji o istnieniu podstaw kompetencyjnych działania organu w postępowaniu wywołanym wniesionym protestem w sposób, w jaki nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie, a w rezultacie o zgodności z prawem tego działania, motywowane było treścią § 2 Regulaminu konkursu oraz art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje, co w konsekwencji skutkowało wnioskiem, iż "[...] protest rozpoznała Instytucja Zarządzająca, w imieniu której działał upoważniony przez instytucję Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej". W związku z powyższym, w sytuacji, gdy wymienione upoważnienie do działania w imieniu instytucji organizującej konkurs wynikało z uchwały nr 2477/17 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 5 kwietnia 2017 r. (por. § 1 pkt 5), to brak zakwestionowania przez stronę skarżącą - w tym, w kontekście art. 6 przywołanej ustawy oraz § 2 Regulaminu konkursu - prawidłowości normatywnych podstaw jej podjęcia, a w konsekwencji zakresu delegowanych nią uprawnień do działania w imieniu instytucji zarządzającej przez wskazany w tej uchwale podmiot, nie może podważać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie dość, że odnośnie do istnienia upoważnienia do działania w imieniu instytucji organizującej konkurs, to również odnośnie do istnienia delegowanej tym upoważnieniem kompetencji o konkretnej treści, a mianowicie kompetencji do rozpatrzenia protestu w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym jego wniesieniem. Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz zawartej w nim sugestii o wadliwości działania organu w rozpatrywanej sprawie, którego miał nie dostrzec Sąd I instancji (por. s. 11 - 12) należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż informacja o negatywnym rozpatrzeniu protestu podpisana została przez inną działającą w imieniu instytucji zarządzającej osobę, niż ta, od której pochodzi adresowane do strony pismo z dnia [...] października 2017 r. Nie dość więc, że strona skarżąca pomija wymienioną okoliczność - a we wskazywanym spornym w sprawie zakresie nie kwestionuje stosownym zarzutem upoważnienia do działania w imieniu instytucji organizującej konkurs oraz delegowanej tym upoważnieniem kompetencji do rozpatrzenia protestu w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym jego wniesieniem - to odnośnie do zarzucanego naruszenia zasady bezstronności oraz zakresu, w jakim - jej zdaniem - zasada ta miałaby być naruszona, pomija również znaczenie tego normatywnego wzorca działania stanowiącego jednocześnie wzorzec kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej oceny projektu, który wynika z art. 44 ust. 5 (aktualnie 46 ust. 4) w związku z art. 50 i art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3623/17). Zważywszy na konsekwencje wynikające z przywołanej na wstępie zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazana kwestia, w związku z tym, że nie została postawiona w skardze kasacyjnej, nie może więc stanowić przedmiotu oceny w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, albowiem warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 1935/10). Odnośnie natomiast do zarzucanego braku respektowania przez instytucję organizującą konkurs zasad postępowania obowiązujących w tym konkursie podczas oceny merytorycznej projektu oraz podczas rozpatrywania protestu, co miało zdaniem strony skarżącej polegać po pierwsze, na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia oceny spełniania przez projekt spółki kryteriów wyboru projektów do dofinansowania, po drugie, na braku dostępu do informacji o sposobie oceny projektu przez dwóch ekspertów, po trzecie zaś, na braku pogłębionej weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście, należy stwierdzić, że również i w tym zakresie stanowisko strony skarżącej nie może być uznane za usprawiedliwione. Nie podważa ono bowiem prawidłowości oceny Sądu I instancji, z którego wynika, że w tym spornym w sprawie zakresie, ocena projektu spółki zgłoszonego do dofinansowania przeprowadzona została bez naruszenia prawa. Ocena zasadności, a w konsekwencji również skuteczności zarzutu odnoszącego się do wskazanego aspektu spornej w sprawie kwestii - na jej gruncie, jako szczegółowe eksponowane są zagadnienia odnoszące się do rodzaju czcionki użytej w karcie oceny projektu dołączonej do informacji adresowanej do strony oraz braku wypełnienia rubryki "Uzasadnienie oceny projektu"; sposobu uśrednienia uzasadnienia oceny, a w tym kontekście sposobu uzasadnienia całkowitej oceny punktowej - nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, zgodnie z którym podstawę uwzględnienia skargi stanowi stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik oceny. W związku z tym, jakkolwiek - jak powyżej już to wyjaśniono - Sąd I instancji podważył prawidłowość przeprowadzenia oceny projektu spółki wyłącznie odnośnie do kryterium nr 1, co skutkowało uwzględnieniem skargi i przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, to jednak nie sposób jest skutecznie zarzucić temu Sądowi, że w pozostałym zakresie jego ocena - mimo, że nie koresponduje z oczekiwaniami strony - jest nieprawidłowa. A to z tego powodu, że jakkolwiek istotnie karta oceny projektu nie jest wolna od mankamentów wskazywanych przez stronę skarżącą, to jednak nie sposób jest twierdzić, iż były one tego rodzaju, aby uznać je za kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy, a mianowicie za naruszenie mające istotny wpływ na wynik oceny, to jest takie, które gdyby nie nastąpiło uzasadniałoby wniosek, że wynik tej oceny mógłby być inny. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie wykazała również w uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego, że jest inaczej. Jak wynika z treści protestu, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz ze skargi kasacyjnej, nie była również pozbawiona - mimo tych mankamentów - możliwości podjęcia merytorycznej polemiki z ocenami instytucji organizującej konkurs oraz ze stanowiskiem Sądu I instancji uznającym oceny te za prawidłowe. Uwzględniając powyższe, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie którego strona skarżąca zmierzała do podważenia zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jaki za prawidłową Sąd ten uznał przeprowadzoną przez instytucję organizującą konkurs ocenę (stopnia) spełniania przez projekt spółki kryteriów wyboru projektów do dofinansowania nr 2 - 4 i nr 6 - również i ten zarzut kasacyjny nie jest wolny od deficytów, których w kontekście konsekwencji wynikających z art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 należy upatrywać w braku wskazania konkretnych wzorców kontroli, które miałby naruszyć Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji wadliwego podejścia do przeprowadzonej przez instytucję organizującą konkurs oceny spełniania przez projekt skarżącej spółki kryterium nr 2, a mianowicie kryterium wpływu na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść - na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 21) - że w omawianym kryterium przedmiot oceny stanowić miała (co należy podkreślić) analiza popytu na usługi - produkty oferowane na obszarze objętym wnioskiem, co miało tę konsekwencję, że punktacja tego kryterium determinowana była danymi wskazywanymi przez wnioskodawców, w tym również w trybie, w jakim nastąpiło to w rozpatrywanej sprawie. W analizowanym zakresie nie można zaś tracić z pola widzenia tego, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 jest ocena projektu, to właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie dość, że związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją, to również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16). Powyższa zasada oraz wynikające z niej konsekwencje nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności stanowiska strony skarżącej w pozostałym zakresie, w jakim kwestionuje ono zaskarżony wyrok Sądu I instancji. I tak, argumentacji zmierzającej podważać prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości oceny stopnia spełniania kryterium nr 3 (wpływ na powstanie nowych miejsc pracy) przeciwstawić należy ten argument, że z treści definicji pojęcia "analizy ekonomicznej" zawartej w Instrukcji Sporządzania Studium Wykonalności Inwestycji wynika przede wszystkim to, że analiza ekonomiczna - jak wprost wynika to z przywołanego dokumentu - "ma na celu ustalenie wskaźników efektywności ekonomicznej projektu". Skoro tak, to za korespondujący z powyższym - w tym zwłaszcza z funkcją wskazanej analizy ekonomicznej - należy uznać wniosek Sądu I instancji, a mianowicie, że wystarczy, aby wymieniona analiza zawierała dane obrazujące wpływ projektu na tworzenie miejsc pracy w otoczeniu (por. s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma więc podstaw, aby we wskazanym zakresie stanowisko Sądu I instancji można było uznać za dowolne. Nie sposób jest mu również zarzucić dowolności w tej części, w jakiej za prawidłowe uznał on stanowisko instytucji organizującej konkurs odnośnie do stopnia spełniania przez projekt spółki kryterium nr 4, a mianowicie kryterium wpływu na rozwój turystyki kulturowej. Analiza rozbudowanej i szczegółowej argumentacji Sądu I instancji (por. s. 23 - 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie uzasadnia twierdzenia, że wadliwie z punktu widzenia opisu spełniania warunków omawianego kryterium Sąd ten odniósł się do kwestii oferowanych przez spółkę usług gabinetu masażu oraz dostępu do sali koncertowej, które nie zostały uznane za nowe produkty, za które uznano natomiast wypożyczalnię rowerów oraz ogólnodostępną siłownię. W tej mierze, argument skarżącej spółki, że "gabinety masaży, które istnieją w gminie S. mogą należeć do zupełnie innej kategorii, niż gabinet projektowany przez wnioskodawcę" nie może być uznany za wystarczający dla podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji przede wszystkim z tego powodu, że strona skarżąca nie wykazała, aby z wniosku o dofinansowanie jej projektu wynikało, że projektowane przez nią w tym zakresie usługi w istotny i znaczący sposób różnią się od tych już oferowanych. Powyżej zaś już wyjaśniono, że właściwa instytucja jest związana wnioskiem o dofinansowanie projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją oraz to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może wykraczać. Lakoniczna i polemiczna w swej istocie argumentacja skargi kasacyjnej (por. s. 8 jej uzasadnienia) nie podważa również stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia przez instytucję organizującą konkurs oceny stopnia spełniania przez projekt spółki kryterium podniesienia atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt (kryterium nr 6). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpatrywanej sprawie - w relacji do ocenianego w ramach omawianego kryterium zasięgu terytorialnego projektu oraz promowania projektów o najszerszym zasięgu terytorialnym - za uzasadnione należało uznać, że mimo walorów turystycznych wynikających z samego miejsca położenia hotelu, realizowany projekt nie wpłynie w sposób znaczący na podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru poza zasięg lokalny zwłaszcza, że w opisie projektu oraz w studium wykonalności sam wnioskodawca eksponował atrakcyjność turystyczną miejsca. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.