II OSK 1513/18

Dnia 26 czerwca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/17 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazującą właścicielom, tj. J. N. i A. N., w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., wykonać wskazane roboty budowlane w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości ok. 7,10 m, posadowionego na działce przy ul. [...] (działka nr [...]) w L. do stanu zgodnego z prawem. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. nakazu złożył skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB. Organ nadzorczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest mur oporowy, co wynika ze złożonej w sprawie ekspertyzy technicznej, a także funkcji jaką pełni ten mur w związku z różnicą poziomu terenu. Ustalono, że przedmiotowy mur powstał w latach 1986-1988, oraz że nie wydano decyzji na jego budowę. W tej sytuacji, skoro przedmiotowy obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r. organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze. zm.). Organ nadzorczy nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie miał w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania, ponieważ obiekt budowlany (ściana oporowa) powstał w inny sposób niż budowa (np. w wyniku zmian otoczenia – zmiany poziomu gruntu). Zmiana funkcji istniejącego od 1986-1988 roku muru nie oznacza bowiem powstania nowego obiektu. Ponadto powołując się na treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. GINB wskazał, że PINB w trakcie postępowania zwyczajnego ustalił, że realizowana budowla była zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu (przyjętego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] rudnia 2004 r.). Ponadto organ stwierdził, że nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W związku z powyższym PINB zobligowany był zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazując doprowadzenie przedmiotowego muru do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie naruszył w sposób rażący prawa. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/17, oddalając skargę, wskazał, że w sprawie doszło do prawidłowej kwalifikacji muru jako oporowego. Ponadto, z uwagi na czas w jakim powstał ten mur bez pozwolenia na budowę, zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego wobec konieczności doprowadzenia muru do stanu zgodnego z prawem, organy nie mogły wydać decyzji na podstawie art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, ale musiały zastosować normę wynikającą z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co wiązałoby się z koniecznością wydania decyzji o nakazie rozbiórki). Stanowisko takie należało uznać za prawidłowe, a więc słusznie GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB. Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W ocenie Sądu, uznanie przez GINB, że [...] WINB zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w chwili wydawania decyzji i wydał prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie, należało uznać za słuszne. Skoro o nieważności wydanego przez organ rozstrzygnięcia można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest rażące (to znaczy – możliwe jest nawet wydanie decyzji, która choć narusza prawo, nie jest obarczona wadą kwalifikowaną), to tym bardziej nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w sposób prawidłowy, w oparciu o właściwe przepisy, po dokonaniu wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena ww. decyzji [...] WINB jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. winny być stosowane na podstawie treści art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyłącznie w odniesieniu do obiektów budowlanych określonych zgodnie z treścią ww. ustawy, a i to podczas gdy ogrodzenie posadowione przez skarżącego, co do którego prowadzone jest niniejsze postępowanie, nie ma charakteru obiektu budowlanego w rozumieniu żadnej ze wskazanych ustaw, co z kolei prowadzi do uznania, że podstawa rozstrzygnięcia w sprawie została przyjęta niesłusznie. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego; - art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mimo tego, że stan faktyczny oraz charakter ogrodzenia stanowiącego przedmiot oceny organu nie dawał obiektywnych podstaw do uznania go za ścianę oporową, a tym samym nie sposób uznać go za obiekt budowlany, podczas gdy przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego 1974 r. można stosować wyłącznie do obiektów spełniających definicję legalną obiektu budowlanego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na podstawie niezweryfikowanych okoliczności faktycznych i poczynienia ustaleń opartych min. na podstawie domniemania wynikającego z braku możliwości analizy pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Rejonowy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. dotyczącego budynku mieszkalnego, że pozwolenie to nie obejmuje swoim zakresem muru ogrodzeniowego, co z kolei – uniemożliwiając zweryfikowanie czy mur ogrodzeniowy objęty przedmiotowym postępowaniem powstał w formie i funkcji wskazywanej przez organy administracji publicznej przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. – doprowadziło do przyjęcia ustaleń sprzecznych z interesem skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Pozostałe strony posteowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, że przedmiotowy mur może "pełnić" funkcję ogrodzenia nie ma wpływu na jego kwalifikację jako muru oporowego. Jeżeli mur ten "pełni" funkcję ogrodzenia i jednocześnie stanowi także konstrukcję oporową dla mas ziemi, to realizacja tego rodzaju muru wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z prawną kwalifikacją przedmiotu postępowania jako muru oporowego. Przywołane w skardze kasacyjnej definicje "muru oporowego" nie podważają tej oceny, ponieważ strona skarżąca stoi na stanowisku, że przedmiotowy mur jest ogrodzeniem, a nie że nie stanowi konstrukcji oporowej mającej za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu płożonego wyżej. A zatem dla powyższej oceny bez znaczenia jest podnoszona okoliczność, że mur ten może pełnić funkcję ogrodzenia oddzielającego od siebie części terenu. Ponadto w zakresie kwalifikacji przedmiotowego muru argumentacja skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie gołosłowną polemikę z dokonaną w sprawie oceną, która to ocena została oparta na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – przede wszystkim ekspertyzy technicznej. Skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu, z którego można by wyprowadzić inne wnioski niż przyjęto w sprawie. Jeżeli skarżący wywodzi, że podstawą realizacji przedmiotowego muru było pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1992 r. to nie wystarczy gołosłowne wskazanie takiej okoliczności. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymagane w tym zakresie jest wykazanie, że istotnie mur powstał na podstawie ww. pozwolenia, co wymaga przedstawienia odpowiedniej argumentacji. Ocena w tym zakresie wynika z tego, że wady postępowania o tyle są istotne o ile mają wpływ na wynik sprawy (patrz: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie wystarczy w tym zakresie gołosłowne wskazanie, że decyzją z 1992 r. objęto też przedmiotowy mur. Taką okoliczność przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wykazać, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tych warunkach nie podważono w skardze kasacyjnej skutecznie oceny, zgodnie z którą brak pozwolenia na budowę oznacza, że przedmiotowy mur powstał w warunkach samowoli budowlanej, co też niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Skoro przedmiotowa samowola powstała przed 1 stycznia 1995 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie znalazły odpowiednie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., w tym art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Ma zatem rację Sąd I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji WINB, ponieważ decyzja ta jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.; art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.