II SA/Gl 1033/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr XXXIII/374/17 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Pszczyna na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Pszczynie określiła dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz sposobu jej świadczenia. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 6 r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały, jako usługę dodatkową organ gminy określił odbiór odpadów zielonych oraz ulegających biodegradacji bezpośrednio z terenu posesji. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2017 r. poz. 2972. Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. skarżący Z. N. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając podjęcie uchwały z naruszeniem 1) art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie trybu konsultacji z powodu wyznaczenia zaledwie 6-dniowego terminu, 2) art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości..., poprzez uznanie za usługę dodatkową odbieranie komunalnych odpadów biodegradowalnych, 3) § 6 rozp. Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez sformułowanie treści uchwały w sposób niejasny i wzajemnie sprzeczny. Skarżący podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej mieszkalnej, położonej w P. przy ul. [...]. Jego zdaniem, z treści § 1 pkt 9 uchwały nr XXXII/364/17 z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczeń usług w zakresie odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, wynika że pozostałe odpady komunalne odbierane są bezpośrednio z terenu nieruchomości. Odbiór odpadów komunalnych, w których mieszczą się odpady kuchenne ulegające biodegradacji, jest zatem obowiązkiem gminy, a skoro nie ma możliwości kompostowania odpadów, zmuszony jest do korzystania z usługi za dodatkową opłatą. Rada Miejska w Pszczynie uchwałą z dnia 24 sierpnia 2017 r. doręczoną w dniu 1 września 2017 r. nie uwzględniła wezwania. W tej sytuacji pismem z dnia 18 września 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 26 września 2017 r. Z. N. wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, skarżący podniósł, że gmina nie jest uprawniona do ograniczania zakresu świadczonych usług obligatoryjnych poprzez wprowadzanie usług za dodatkową opłatą. Może jedynie ograniczyć ilość niektórych odbieranych odpadów. Nadto, skoro usługa dodatkowa ma charakter cywilnoprawny, brak podstaw do nałożenia obowiązku składania deklaracji co do zapotrzebowania na skorzystanie z tej usługi i ściągnięcia opłaty w trybie egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pszczyny wniósł o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem element systemu w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Z treści obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XXXII/363/17 z dnia 23 marca 2017 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2017 r. poz. 1898), wynika zaś obowiązek prowadzenia selektywnej zbiórki m.in. odpadów zielonych i ulegających biodegradacji oraz ich kompostowania, a w razie braku takiej możliwości, obowiązek zbierania w workach i dostarczania do PSZOK-a. W ramach ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami są odbierane jedynie tego rodzaju odpady zgodnie z § 3 ust. 2 Regulaminu. Stąd też odbiór takich odpadów bezpośrednio z nieruchomości możliwy jest za dodatkową opłatą. Opłata ta stanowi też daninę publiczną i ma administracyjny charakter, a zatem podlega egzekucji administracyjnej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy Pszczyna wyjaśniła dodatkowo, że o podjęciu zaskarżonej uchwały zadecydowały wysokie koszty gospodarowania odpadami biodegradowalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jest poza sporem, że skarżący jako współwłaścicieli nieruchomości, zabudowanej budynkiem mieszkalnym na terenie Gminy Pszczyna, jest zobligowany do gospodarowania odpadami komunalnymi w sposób określony aktami prawa miejscowego. Skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, bowiem zmuszony jest do ponoszenia opłaty za wprowadzoną usługę dodatkową. Zatem skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Skarżący dopełnił też wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga dotyczy bowiem aktu podjętego przed dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nadto, skargę wniesiono w ustawowym 30-dniowym terminie od dostarczenia skarżącemu stanowiska organu o odmowie uwzględnienia wezwania, które zajęto w terminie 60 dni od wezwania. W tym stanie rzeczy skarga jako wniesiona przez uprawniony podmiot i dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości..., wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). Przywołany w odpowiedzi na skargę regulamin jako akt prawa miejscowego nie wiąże zaś sądu administracyjnego przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Regulamin narusza zaś art. 6c ust. 1 ustawy. Ustawodawca rozróżnia bowiem pojęcia "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" takich odpadów. Z mocy tego przepisu gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Regulacji art. 4 ust. 2 oraz art. 6r ust. 2d ustawy nie można zaś interpretować w oderwaniu od przepisu art. 6c ust. 1. Zatem regulamin winien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej m.in. odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wreszcie, gmina może w drodze aktu prawa miejscowego z art. 6r ust. 3 ustawy, ograniczyć ilość m.in. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że odpady zielone oraz odpady ulegające biodegradacji wymienione w rozp. Min. Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19), stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy. Gdyby podzielić stanowisko Gminy, że władna jest określić w regulaminie rodzaje odpadów komunalnych, które będą odbierane z terenu nieruchomości oraz odpady, które właściciel zobligowany jest dostarczać do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki, mogłoby dojść do absurdalnej sytuacji, że gmina postanowi o przyjmowaniu w takich punktach wszystkich odpadów komunalnych, a w ramach usługi dodatkowej o ich odbieraniu. Taki stan rzeczy podważałby wprost zasadę z art. 6c ust. 1 ustawy. Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku z uwagi na wysokie koszty zagospodarowania odpadów zielonych. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek (vide: wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1978/15). Gmina nie ma podstawy prawnej do przerzucenia w całości kosztów na wytwórców odpadów biodegradowalnych i zielonych. Wymuszenie ograniczenia ilości odbieranych i przyjmowanych odpadów, dotyczy zaś jedynie odpadów zielonych. Odpady biodegradowalne winny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości. Z tych względów zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, naruszający art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości..., podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 1 cyt. ustawy. Z mocy art. 152 § 2 tej ustawy, dopiero po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku rodzić będzie skutek prawny. Sąd administracyjny nie podzielił jednak zarzutów skargi co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na fakt, że jest aktem z zakresu administracji publicznej, wyegzekwowanie nałożonych obowiązków następowałoby w trybie egzekucji administracyjnej. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia dla wyniku sprawy, skoro brak było podstawy prawnej do wprowadzenia w formie usługi dodatkowej odbierania odpadów biodegradowalnych i odpadów zielonych z terenu nieruchomości.