I OSK 3103/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 33/18 w sprawie ze sprzeciwu A. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 33/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw A. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Burmistrz Miastka przyznał A. L. zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w wysokości 49 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek strony organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. przyznał jej pomoc w formie zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności w kwocie 49 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2017 r. do 31 października 2017 r., jednakże strona odwołała się od tej decyzji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że kwota świadczenia już wypłaconego (na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r.) za miesiąc sierpień 2017 r. w wysokości 49 zł, zaliczona została na poczet świadczenia przyznanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z synem M. L. Syn strony jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy od dnia 3 lipca 2015 r., nie posiada żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu matki. W dniu 4 listopada 2016 r. zaliczony został do lekkiego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniami odpowiedniego zatrudnienia. Strona jest częściowo niezdolna do pracy do dnia 30 czerwca 2020 r. i do tego czasu będzie otrzymywać rentę. Rodzina zajmuje mieszkanie gminne. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie rentowe strony z ZUS w wysokości 769,40 zł (obciążone komorniczo w kwocie 206,90 zł, która nie podlega odliczeniu od dochodu) oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 161,49 zł (od miesiąca sierpnia 2017 r. w kwocie 190,74 zł). Dodatek mieszkaniowy w całości jest przekazywany na konto zarządcy budynku na poczet bieżących opłat. Dochód rodziny strony wynosi łącznie 930,89 zł i nie przekracza kryterium dochodowego dla rodziny. Spełniona również jest przesłanka uprawniająca do udzielenia wnioskowanej pomocy, tj. niepełnosprawność. Ponadto organ wyjaśnił, że strona w każdym miesiącu 2017 r. składała wnioski o udzielenie pomocy otrzymując: świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłki celowe) w łącznej wysokości 1.600 zł, (styczeń-maj po 200 zł, czerwiec - 600 zł), zasiłek okresowy w wysokości 434 zł na lipiec, zasiłek celowy na zaspokojenie innych potrzeb w kwocie 120 zł za lipiec 2017 r. Łączna wartość otrzymanych świadczeń w 2017 r. wyniosła 2.154 zł, co daje średnią miesięczną kwotę w okresie siedmiu miesięcy dla rodziny strony w wysokości 307,71 zł i 153,86 zł na osobę w rodzinie. M-GOPS w Miastku wydatkował na takie same świadczenia do 31 lipca 2017 r. kwotę 358.854,29 zł dla 949 osób w 391 rodzinach, co daje średnią wartość świadczeń dla rodziny w wysokości 917,79 zł; 131,11 zł miesięcznie dla rodziny i 54,02 zł na osobę w rodzinie. Przytoczone kwoty jednoznacznie oznaczają, że tutejszy ośrodek przyznając stronie świadczenia, zawsze bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Organ podkreślił, że sytuacja dochodowa rodziny strony zmieniła się od daty przyznania poprzedniego zasiłku okresowego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., ponieważ strona uzyskała świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 769,40 zł i to znacząco zwiększyło dochód rodziny. Stronie wypłacono łącznie za lipiec świadczenie z ZUS (z wyrównaniem za czerwiec 2017 r.) w kwocie 1.286,89 zł. Ponadto stronie zaproponowano pomoc w formie posiłków w "[...]", ale ta odmówiła skorzystania z tej pomocy. Według oświadczenia strony jej syn od dnia 26 lipca 2017 r. przebywa na terapii odwykowej w S. i ma tam zapewnione wszystkie podstawowe potrzeby. Strona otrzymała skierowanie do partnera lokalnego w celu otrzymania produktów żywnościowych w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa Podprogram 2016, z którego regularnie korzysta. Organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy został stronie przyznany zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w wysokości 49 zł na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., wyjaśniając że kryterium dochodowe rodziny strony wynosi 1.028 zł, co po odjęciu dochodu rodziny w wysokości 930,89 zł daje kwotę 97,11 zł, której to 50% stanowi kwota w wysokości 48,56 zł. Z kolei okres przyznania świadczenia w stosunku do uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. spowodowany jest zmianą struktury rodziny, gdyż M. L. w dniu 21 września 2017 r. złożył oświadczenie, że pozostaje na własnym utrzymaniu i nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego. Strona potwierdziła zmianę struktury rodziny w dniu 26 września 2017 r. i złożyła rezygnację z przyznania zasiłku okresowego przysługującego okresie od 1 września do 31 października 2017 r. Organ wyjaśnił, że przyznając pomoc w formie zasiłku okresowego kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie postępowania nie można przyjąć, że nastąpiła zmiana struktury rodziny strony, tj. że syn strony pozostaje na własnym utrzymaniu i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest oświadczeń strony i jej syna, w których wskazują, że prowadzą od września 2017 r. oddzielne gospodarstwa domowe, ale także, z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji dokonał jakiejkolwiek oceny zebranych dowodów w tym względzie. Organ nie wskazał dlaczego uznał, że oświadczenia strony i jej syna polegają na prawdzie i dlaczego uznał, że w analizowanej sprawie zachowanie odrębności gospodarstw pomiędzy stroną, a jej synem jest możliwe, w sytuacji gdy M. L. nie pracuje, utrzymuje się z zasiłków pomocy społecznej. Nie wyjaśniono, czy sytuacja domowa strony wskazuje na podzielenie zajmowanego mieszkania do osobnego korzystania, co mogłoby wskazywać na odrębne gospodarstwa domowe, pomimo wspólnego zamieszkiwania. Organ wskazał, że w sytuacjach wątpliwych, czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarującą, czy prowadzącą gospodarstwo z osobami wspólnie zamieszkującymi, to pracownik przeprowadzający wywiad w wyniku poczynienia odpowiednich spostrzeżeń i ustaleń jest najwłaściwszą osobą do oceny rzeczywistej odrębności gospodarstw, tj. czy matka mieszkając z synem pod tym samym adresem nie zaspokaja ich wzajemnych potrzeb, nie ponosi ich wspólnych wydatków. Tego zaś w analizowanej sprawie zabrakło a organ I instancji oparł się na oświadczeniu strony i jej syna, których w dodatku do akt sprawy nie dołączył, ani też nie dokonał ich oceny. Organ odwoławczy zaznaczył, że wskazówki co do dalszego postępowania dla organu I instancji wynikają z ww. uwag i wytycznych, a zatem dopiero po wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy możliwe będzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. A. L. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że organ odwoławczy nie zrozumiał jej sprzeciwu z dnia 17 listopada 2017 r. i uznał go za odwołanie. W ocenie skarżącej nie jest właściwe przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż sprawa będzie rozpatrywana przez sąd administracyjny w związku z ww. sprzeciwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając sprzeciw wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu – wobec niewyjaśnienia wskazanych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zasygnalizowania nieścisłości (sprzeczności) w zebranym materiale dowodowym, a nawet braku zgromadzenia w nim określonych dokumentów, które organ I instancji brał pod uwagę kształtując swoje rozstrzygnięcie - organ odwoławczy miał dostatecznie uzasadnione podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie, w ocenie Sądu, istniejące w sprawie niedostatki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przeprowadzonego przez organ I instancji nie dawały podstawy do jego "konwalidacji" na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykraczał poza określony przepisami art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie naruszało art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w zakresie niepełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy skutkowały koniecznością doprowadzenia do ponownego podjęcia czynności procesowych przez ten organ stosownie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L., zarzucając: - błędne zastosowanie "art. 38 ust. 1 i 2" poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przez ustalenie, że skarżąca prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia 31 sierpnia 2017 r., co stało się podstawą błędnej decyzji; - błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd błędnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany struktury rodziny. Podczas gdy w okresie od 1 sierpnia 2017 r. strony prowadziły odrębne gospodarstwa domowe. Strona skarżąca twierdzi, że złożyła takie oświadczenia i są one w aktach. Ponadto podawała w trakcie wywiadu, jaka jest sytuacja skarżącej oraz potwierdziła możliwości rzeczywistego prowadzenia z synem odrębnych gospodarstw domowych. Tym samym organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "organowi I instancji". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Należy jednak podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wymagania co do konstrukcji skargi kasacyjnej zawiera art. 176 P.p.s.a. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył profesjonalnym pełnomocnikom. Braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w zasadniczy sposób utrudniają kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania) podniosła zarzuty naruszenia "art. 38 ust. 1 i 2" bez wskazanie jakiej ustawy on dotyczy oraz art. 138 § 2 k.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje drugiego z powołanych zarzutów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Uwzględniając powyższe należało przyjąć, że w istocie zarzut ten dotyczy naruszenia art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do ww. zarzutu zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Burmistrza Miastka było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji życiowej skarżącej, w tym potwierdzenia możliwości rzeczywistego prowadzenia z synem odrębnych gospodarstw domowych. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Właściwie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił także uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. Konstrukcja zarzutu błędnego zastosowania "art. 38 ust. 1 i 2" uniemożliwia natomiast przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Podnosząc ww. zarzut autor skargi kasacyjnej, ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu nie wskazał jakiej ustawy on dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt FSK 2027/04). Na marginesie wskazać należy, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Kontrola ta nie obejmowała natomiast sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, tj. przyznaniem zasiłku okresowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest na wniosek przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.