I OSK 2182/18

Dnia 21 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3089/17 oddalającego sprzeciw M.W. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 16 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3089/17 oddalił sprzeciw M.W. od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 16 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Jak wskazał Sąd, jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. [...], nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo że w świetle przepisów materialnoprawnych przysługiwał tej Spółce status strony. Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko Ministra, że w takiej sytuacji należało uchylić w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 grudnia 2015 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż w tym przypadku postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z pominięciem strony, a zatem uchybiono zasadzie czynnego udziału i konieczne jest powtórne przeprowadzenie tego postępowania z jej udziałem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.W. Zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozważeniu zarzutów sprzeciwu, a także braku podstawy prawnej i własnych rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji, które to wadliwości uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu, pomimo że zaskarżona decyzja w oczywisty sposób naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie – w ocenie skarżącego kasacyjnie – uchyliła decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 grudnia 2015 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja Wojewody Dolnośląskiego była wydana zgodnie z prawem. Po trzecie, art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1377 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na jego podstawie prawo do odszkodowania nabywa podmiot, który w dacie uostatecznienia się decyzji nie był właścicielem nieruchomości, ale brał udział w transakcji nieskutecznego nabycia nieruchomości po dacie, w której własność jej przeszła na Skarb Państwa; zaś prawo do odszkodowania przeszło na tego nabywcę w miejsce nieruchomości. Po czwarte, art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – przez przyjęcie, że wynika z nich ochrona nabywcy polegająca na tym, że skoro zbycie było nieskuteczne, gdyż własność nieruchomości przed transakcją sprzedaży nieruchomości z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa, to na nabywców – w miejsce nieruchomości – weszło z mocy prawa – prawo do odszkodowania, jako nierozerwalnie związane z prawem do nieruchomości, za które przysługuje, podczas gdy rękojmia wiary ksiąg wieczystych chroni nabywcę nieruchomości, który nabywa od osoby ujawnionej w księdze wieczystej, a pokrzywdzonym jest nabywca w księdze nieujawniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zatem na wstępie wskazać, że art. 1 § 1 i 2 ustawy– Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma w świetle tego zarzutu charakter wynikowy, zależy bowiem od oceny pozostałych zarzutów, a co więcej zakres kontroli określony w art. 1 § 2 tej ustawy modyfikowany jest przez art. 64e p.p.s.a. Co zaś się tyczy art. 3 § 1 p.p.s.a., to Sąd Wojewódzki poddał kontroli zaskarżone działanie organu tj. decyzję administracyjną o charakterze kasatoryjnym, zatem nie uchybiono wskazanemu przepisowi, który – co zdaje się pomijać skarżący kasacyjnie – wyznacza właściwość rzeczową sądu administracyjnego i jako taki nie jest adekwatny do powiązanego z nim zarzutu. Istotny pozostaje zatem art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., zwłaszcza że gdyby okazał się on trafny, wówczas czyniłoby to przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy wyjaśnić, że w aktualnym stanie prawnym zgodnie z jednoznacznym art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena tego przepisu może pozostawać w związku z przepisami materialnoprawnymi w takim zakresie, w jakim wynika z nich zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia z uwagi na jego wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy kolejno skonstatować, że ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy nakreślone przez ustawodawcę (art. 64 § 1 p.p.s.a.), jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Model uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wyjaśnił na tle art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2045/18. Jak wskazał, mając na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne oraz, czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Mając na uwadze opisany model ustawowy rozpoznawania sprzeciwu przez sąd administracyjny, WSA w Warszawie powinien był w swoich rozważaniach przedstawić dokładnie, jakie przepisy postępowania zdaniem organu odwoławczego naruszył organ pierwszej instancji i następnie samodzielnie zweryfikować, czy istotnie te przepisy postępowania zostały naruszone. Obowiązku tego Sąd Wojewódzki dochował, wynika bowiem z uzasadnienia wyroku jednoznacznie, że zdaniem tego Sądu organ pierwszej instancji naruszył art. art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., albowiem pominął jedną ze stron postępowania przeprowadzając postępowanie wyjaśniające bez jej udziału. Przeprowadzone w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki analizy potwierdziły w jego ocenie prawidłowość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, jeżeli krąg stron został przez ten organ wadliwie ustalony. Kolejno Sąd Wojewódzki powinien był określić, jaki zakres sprawy wymaga w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, a następnie Sąd ten powinien był sprawdzić, czy w świetle relewantnych dla sprawy przepisów materialnych istotnie ów zakres sprawy wymaga wyjaśnienia. Tak też uczynił Sąd Wojewódzki w kontrolowanej sprawie, albowiem przyjął za orzecznictwem NSA, iż "brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające." A zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że wszystkie czynności procesowe postępowania wyjaśniającego, niezbędne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego z perspektywy stosowanych norm materialnoprawnych, powinny być powtórnie przeprowadzone z udziałem dotychczas pominiętej strony, skoro nie brała ona udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Następnie zauważa się, że Sąd Wojewódzki powinien w sposób uzasadniony potwierdzić lub zakwestionować pogląd organu odwoławczego, że wyjaśnienie danego zakresu sprawy jest konieczne. W rozpoznawanej sprawie Sąd potwierdził, że wyjaśnienie danego zakresu sprawy jest konieczne, skoro pominięta strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym wyjaśniającym, w pierwszej instancji, a zatem w ocenie tego Sądu jej prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zostałoby naruszone (art. 15 k.p.a.), gdyby organ odwoławczy wydał inną decyzję, niż uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. WSA w Warszawie był też zobligowany ustalić, dlaczego organ odwoławczy uważa, że wyjaśnienie danej kwestii przez organ pierwszej instancji na skutek decyzji kasatoryjnej ma wpływ na wynik sprawy, a następnie poddać to stanowisko kontroli w odniesieniu do obiektywnego zapatrywania sądu. Jak wskazano, takie ustalenia Sąd poczynił, skoro stwierdził, że organ odwoławczy uznał wydanie decyzji kasatoryjnej za konieczne z uwagi na konieczność zapewnienia pominiętej stronie czynnego udziału zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., a następnie to stanowisko organu poddał kontroli dochodząc do tożsamych rezultatów i oceny co organ odwoławczy. Sąd wyjaśnił przy tym, że wskazane uchybienie organu pierwszej instancji dezawuowało dotychczasowe ustalenia faktyczne tego organu, stąd konieczne jest ich powtórzenie. Tym samym Sąd przedstawił rozumowanie określające wpływ uchybienia organu pierwszoinstancyjnego na wynik sprawy. Wreszcie Sąd pierwszej instancji zobligowany był zweryfikować, czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a jeśli tak – przytoczyć je i ocenić ich zgodność z prawem. Sąd Wojewódzki tego nie uczynił, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie takich okoliczności (w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: "Ponownie prowadząc postępowanie, organ wojewódzki zobowiązany będzie zapewnić czynny udział wszystkim stronom przedmiotowego postępowania jak również wziąć pod uwagę, iż na mocy ww. aktów notarialnych zmieniły się udziały przysługujące dotychczasowym współwłaścicielom działki nr 213/11, z której powstała działka nr 213/40"). Wskazane wytyczne korespondują ze stwierdzonym uchybieniem organu pierwszej instancji, co do którego Sąd Wojewódzki potwierdził prawidłowość zapatrywania Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a zatem przyjąć należy, że uznał wskazane wytyczne za odpowiadające prawu. Trafne okazały się jednak częściowo zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 20 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji, jednak nie przez błędną wykładnię tego drugiego przepisu, lecz w ogóle przez dokonanie w uzasadnieniu wyroku wykładni tego przepisu, a następnie kontroli zaskarżonej decyzji kasatoryjnej co do zgodności z nim. Podkreślić należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne. Wobec odmiennego standardu rozpoznania sprzeciwu od skargi mogłoby to rzutować na realizację prawa do sądu (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18). Jak wprost wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. (II OSK 1319/18), "art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym." Nie ulega wątpliwości w sprawie, że wykładnia i zastosowanie art. 20 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji determinuje krąg stron w sprawie, a zatem podmiotów uprawnionych do odszkodowania. Tym samym wykładnia tego przepisu i ocena jego zastosowania przez sąd administracyjny przy rozpoznawaniu sprzeciwu jest niedopuszczalna, albowiem podmioty, na których uprawnienia lub obowiązki oddziałuje, nie biorą udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem. Jak bowiem stanowi art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Odmienna wykładnia przepisów określających postępowanie sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw i praktyka na tym tle byłaby nie do pogodzenia z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i zakazem zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Z tych względów sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw nie ocenia i nie kontroluje wykładni i zastosowania przepisów materialnoprawnych przez organ odwoławczy, a jedynie – przy założeniu ich prawidłowości – czy właściwie organ ten ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tak przyjętym modelu rozpoznania sprzeciwu należy też zaznaczyć, że wykraczające poza niego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanym w rozpoznaniu sprzeciwu – nie mogą mieć mocy wiążącej na podstawie art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że wywody Sądu pierwszej instancji co do art. 20 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych – prowadzące ten Sąd do wypowiedzi, że [...] powinna być stroną postępowania administracyjnego w sprawie – były zatem przedwczesne. Sąd nie powinien był bowiem w niniejszej sprawie dokonywać wykładni i kontroli zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy, lecz ograniczyć się do kontroli wynikającego z oceny organu odwoławczego naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia w sprawie – i tylko pod tym kątem zweryfikować zaskarżoną decyzję. Stąd, jak wskazano, wywody Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie wiążą w sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. W związku z tym należy stwierdzić, że skarżący będzie uprawniony do poddania kontroli zapatrywania organu co do wykładni art. 20 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych w zw. z art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ale dopiero pod wydaniu przez organ odwoławczy decyzji, od której przysługuje skarga, a nie sprzeciw do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie sprawy wywody Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie, jak wyżej wskazano, były zatem przedwczesne, gdyż godzić mogą w prawa podmiotów niebiorących udziału w niniejszym postępowaniu (por. też wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., II GSK 985/18). Powyższa wada uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie mogła jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem ta – stosownie do art. 184 p.p.s.a. – podlega oddaleniu nawet, jeżeli wyrok posiada błędne uzasadnienie, lecz odpowiada prawu. W sprawie niniejszej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika z jego nadmiaru – zawarcia wywodów, których poczynienie na obecnym etapie nie było zasadne. Należy jednak dostrzec, że w pozostałym zakresie ustalenia Sądu Wojewódzkiego są prawidłowe i dostateczne. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji, gdy jedna ze stron została pominięta na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji (a sąd administracyjny na etapie rozpoznawania sprzeciwu nie może podważać ustaleń organu w tym zakresie), niezbędne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem tej strony, gdyż odmienne zapatrywanie godziłoby w art. 10 § 1, art. 15 i art. 81 k.p.a. Stąd oddalenie sprzeciwu było uzasadnione. Powyższe oznacza, że nie był prawidłowy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a., skoro prawidłowa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprzeciw podlega oddaleniu. Podkreślić też trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach ze sprzeciwu. Na marginesie natomiast wypada zauważyć, że podstawą oddalenia sprzeciwu jest art. 151a § 2 p.p.s.a. (a nie art. 151 p.p.s.a. jak podał Sąd Wojewódzki). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.