I OSK 1437/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B., J. J. B., D. A., K. W., A. G. i J. M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1706/17 o odrzuceniu skargi T. B., J. J. B., D. A., K. W., A. G. i J. M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 2 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. B., J. J. B., D. A., K. W., A. G. i J. M. B. (dalej skarżący) na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., powołując się na aktualne (obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.) brzmienie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., i dowodząc że wybór sposobu zaskarżenia, albo poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przysługuje jedynie w stosunku do decyzji, co jasno wynika z treści powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie natomiast przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, a zatem warunkiem jego zaskarżenia jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., czemu skarżący nie uczynili zadość. Skargę na powyższe postanowienie Sąd meriti uznał więc za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący. Zaskarżyli je w całości i zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1-3 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarga była niedopuszczalna; - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewystarczające, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i niewskazanie w sposób wyczerpujący i przekonywający, dlaczego Sąd uznał, że skarga była niedopuszczalna i należało ją odrzucić. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zarówno decyzja, jak i postanowienie należą do tej samej grupy aktów administracyjnych, które władczo i jednostronnie rozstrzygają w indywidualnej sprawie konkretnych osób i obu tym aktom przysługuje walor ostateczności. Niezasadne jest więc twierdzenie Sądu I instancji, że prawo do wniesienia skargi z pominięciem złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy tylko decyzji kończącej postępowanie, a nie obejmuje postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżących regulację art. 52 § 3 P.p.s.a. należy odczytywać w kontekście zarówno art. 127 § 3 K.p.a., jak i art. 144 K.p.a. Konkludując, nie uznali za konieczne wyczerpanie trybu zaskarżenia w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa także z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia. Odnosząc się wpierw do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie godzi się wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakowoż o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Przede wszystkim dlatego, iż występuje tu tylko problem prawny, niewymagający udziału stron w jego ocenie. Należy też zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala (według niektórych obliguje) na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w związku z § 3 P.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wypada dostrzec, że zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a., obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Sąd I instancji uznał, że wybór sposobu zaskarżenia (poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu administracyjnego), przysługuje jedynie w stosunku do decyzji, a nie postanowień. Ich zaskarżenie winno więc poprzedzać wyczerpanie trybu odwoławczego. To stanowisko wynika jednak wyłącznie z literalnej wykładni powołanego przepisu, przeto jest oderwane od kontekstu systemowego i celowościowego zawartej w nim normy prawnej. Taka wykładnia, w przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje w okolicznościach niniejszej sprawy na akceptację. Opowiedzenie się wyłącznie za tym sposobem wykładni jest niewystarczające, gdyż nie oddaje celu unormowania. Wykładnia językowa jest oczywiście pierwszorzędnym sposobem, jednakowoż jej wynik podlega aprobacie tylko wówczas, gdy jest zgodny z wynikami innych metod. Wszak zwykle, jak i tu, nie spotyka się przepisów niewymagających wykładni, co pozwalałoby na poprzestanie na językowej interpretacji. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to więc, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 61a § 2 K.p.a. od postanowienia wydanego na podstawie § 1 tego przepisu przysługuje zażalenie. Uznać zatem należy per analogiam, że art. 52 § 3 P.p.s.a. odnosi się także do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu. Odpowiedniość stosowania reguł dotyczących decyzji na gruncie procedury administracyjnej oznacza także ich proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto trzeba zważyć na cel normy zawartej w art. 52 § 3 P.p.s.a. Jest nim racjonalizacja i przyspieszenie postępowania odwoławczego oraz umożliwienie stronie postępowania szybsze skorzystanie z drogi sądowej. Oczywistym jest, że ustawodawca rozróżnia decyzje i postanowienia, lecz w sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień zbędne jest odrębne wyrzeczenie odnoszące się do postanowień, zaś jego brak nie może być uznany za zgodny z celem tej legislacji. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji a zaniechać go względem postanowień. W konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że odmienne stanowisko zajęte przez Sąd meriti jest nieprawidłowe. Tym bardziej, że trudny do odparcia okazał się zarzut naruszenia przezeń art. 141 § 4 P.p.s.a., do którego doszło w wyniku oparcia się wyłącznie na wykładni językowej art. 52 § 3 P.p.s.a. Z tego też powodu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadzało się de facto do przytoczenia obowiązującej aktualnie treści przepisu i odniesienia jej do stanu faktycznego sprawy, bez głębszego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jakkolwiek nie usuwa to postanowienia spod kontroli instancyjnej, lecz nieprzekonująca motywacja nie pozwala na pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie rozpoznano skargę kasacyjną od postanowienia. Rzeczą Sądu I instancji będzie więc merytoryczne rozpoznanie skargi i ewentualne uwzględnienie tych kosztów w orzeczeniu kończącym postępowanie. ----------------------- 4