II SA/Gl 946/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.Z. i F.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 16 lipca 2013 r. nr XL/353/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Po uprzednim (bezskutecznym) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa A. i F. Z. zam. ul. [...], L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miasta Czechowic-Dziedzic z dnia 16 lipca 2013 r. Nr XL 353/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy Czechowice-Dziedzice w części dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek nr: 1, 2, 3, 4,5, 6, 7, 8 obręb [...] L., położonych w Czechowicach-Dziedzicach przy ul. Czechowickiej w zakresie, w którym zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ulicy Czechowickiej oraz dokonano włączenia działek do terenów zieleni. Domagając się stwierdzenia nieważności § 83 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej uchwały w zakresie objęcia działek Skarżących terenem określonym na rysunku planu symbolem 3KDZ1; oraz stwierdzenia nieważności § 77 ust. 1 tej uchwały w zakresie włączenia części działek Skarżących do terenów określonych symbolem ZE39 i wreszcie zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi planistycznemu: naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących wynikających z prawa własności nieruchomości skarżących położonych, na terenie objętym planem; art. 140 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ustalenie sposobu wykonywania prawa własności sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego; naruszenie przepisu art. 64 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. Wskazali, iż zgodnie z zaskarżonym planem działki o numerach: 1, 7 znajdują się na obszarze oznaczonym C/MN 28; 3KDZ1; ZE39, działki o numerach 2,4,9 znajdują się na obszarze oznaczonym C/MN28; 3KDZ1, natomiast działki o numerach: 3,5,8 znajdują się w całości na obszarze 3KDZ1. Symbol MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej, KDZ tereny dróg i ulic publicznych klasy Z (zbiorcze), ZE tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. W części graficznej zaskarżonego planu działki o numerach: 2, 3,4,5, 6, 7, 8 znajdują się w liniach rozgraniczających, wewnątrz pasa drogi 3KDZ1 (ul. Czechowicka), natomiast część działek o numerach 1 i 7 została włączona do terenu zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym (ZE39). Zgodnie z § 83 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego symbol 3KDZ1 oznacza istniejącą drogę powiatową nr 428S (relacji Ligota-Czechowice) klasy "Z" o docelowej szerokości 20 metrów w liniach rozgraniczających i przekroju jednojezdniowym przy nieprzekraczalnej linii zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków poza terenami zabudowy - 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ust. 3 paragrafu określono, że urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających dróg, oznaczonych symbolami KDZ, KDL, 1KDD mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego): 1) ciągi piesze; 2) urządzenia liniowe infrastruktury technicznej (dotyczy odcinków przebiegających w obszarach zabudowanych oraz przypadków określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych); 3) zatoki autobusowe i przystanki; 4) zieleń o charakterze izolacyjnym; 5) obiekty i urządzenia ochrony akustycznej; 6) obiekty małej architektury; 7) ogrodzenia. Ponadto ust. 6 wskazuje, iż dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Droga oznaczona 3KDZ1 (ul. Czechowicka) w miejscowym planie poprowadzona została przez działki Skarżących o numerze: 3,5, 6 w całości oraz w części przez działki o numerze: 9, 4, a także 2 na której znajduje się budynek mieszkalny. Wyrys z miejscowego planu dla nieruchomości Skarżących wskazuje, iż znaczna część budynku znajduje się w liniach rozgraniczających, poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Istniejące w miejscowym planie przepisy dopuszczają rozbudowę istniejącego pasa drogi 3KDZ1 do 20 metrów, a zatem bezsprzecznie naruszają prawo własności Skarżących. Obecnie szerokość pasa drogi 3KDZ1 wynosi 6 metrów, natomiast budynek Skarżących znajduje się w odległości 3 metrów od zewnętrznego pasa drogi. Planowana przez Radę Miasta rozbudowa ulicy Czechowickiej z uwzględnieniem istniejącego miejscowego planu skutkować będzie musiała wywłaszczeniem nieruchomości. Takie przeznaczenie wyklucza zabudowę, spowoduje konieczność rozbiórki znacznej części nieruchomości - budynku mieszkalnego wolnostojącego, studni czynnej, przyłącza mediów, wjazdu, bramy, ogrodzenia, bariery energochłonnej, parkanu dźwiękochłonnego, naruszy sad, łąkę oraz ogród, a zatem ingeruje w prawo własności strony Skarżącej. Skarżący wielokrotnie, zarówno trybie uwag do miejscowego planu, jak i uwag do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wnosili o zmianę przeznaczenia działek na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podnosząc, iż oznaczenie działek jako drogowych jest niezgodne ze stanem faktycznym. Powoływali i się na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. (znak: [...]) na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Bielski, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Czechowice-Dziedzice (obszar wiejski obręb 005 L.) oznaczonej jako działki: 917/2,918/2, 922/2, 926/2, 1054/2, 1055/2, 1177/4, 1180/2, które w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości stanowiły drogę publiczną nr 4428S. Jednocześnie niniejszą decyzją Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat Bielski działek: nr 6, 5, 3. Działki te zlokalizowane były poza pasem drogowym i nie były zajęte pod drogę publiczną nr 4428 S i stanowią wyłączną własność A. i F. Z. W odniesieniu do działek oznaczonych numerami 7 oraz 1 zostały skarżący kwestionują częściowe zaliczenie ich do terenów ZE39. Zgodnie z § 77 ust. 1 miejscowego planu wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami "ZE-39" z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, pełniącej funkcję otuliny biologicznej wód powierzchniowych, funkcje izolacyjne oraz stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia stabilizujące skarpy. Po myśli ust. 3 w terenach zakazuje się lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem wymienionych w ust. 2 pkt 1, 2 i 7 uchwały. Takie przeznaczenie działek Skarżących powoduje obniżenie ich wartości i w części przeznaczonej na ZE39 pozbawia możliwości ich zainwestowania. Odpowiadając na skargę burmistrz Czechowic Dziedzic wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w dokumentacji planistycznej brak jest wniosków skarżących dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, iż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym (przyjętym uchwałą z dnia 25 czerwca 1992 roku -ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Katowickiego Nr 10, poz. 111 z dnia 1 października 1992 roku), działki skarżących były przeznaczone pod "tereny ulic zbiorczych jako adaptowane ulice z planowaną modernizacją i przebudową do parametrów ulic zbiorczych. Szerokość pasa drogowego miała wynosić w liniach rozgraniczających 35 m. (na rysunku 40 m), zaś sama jezdnia miała posiadać szerokość 7 m (2x3,5m). Planowany pas drogowy był wreszcie zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zabudowy gminy Czechowice Dziedzice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: - skarga nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi: 1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej; 2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - wskazać należy, że skarżący powyższego wymogu dochowali. Na początku należy wspomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz.1073) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Rozstrzygana sprawa dotyczy dwóch zarzutów skarżących odnośnie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy to objęcie ich nieruchomości obszarem planu symbolem 3KDZ1. Oznacza on istniejącą drogę powiatową nr 428S (relacji Ligota-Czechowice) klasy "Z" o docelowej szerokości 20 metrów w liniach rozgraniczających i przekroju jednojezdniowym przy nieprzekraczalnej linii zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków poza terenami zabudowy - 20 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. W ust. 3 paragrafu określono, że urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających dróg, oznaczonych symbolami KDZ, KDL, 1KDD mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego): 1) ciągi piesze; 2) urządzenia liniowe infrastruktury technicznej (dotyczy odcinków przebiegających w obszarach zabudowanych oraz przypadków określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych); 3) zatoki autobusowe i przystanki; 4) zieleń o charakterze izolacyjnym; 5) obiekty i urządzenia ochrony akustycznej; 6) obiekty małej architektury; 7) ogrodzenia. Ponadto ust. 6 wskazuje, iż dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących w pasach drogowych obiektów budowlanych i urządzeń zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że ustalenia planu w tym zakresie zostały poczynione w odniesieniu do drogi już istniejącej o określonych parametrach. Jest to droga kategorii Z. Musi ona spełniać wymagania między innymi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Najmniejsza szerokość drogi w liniach rozgraniczających dla tej kategorii wynosi 20 m. Organ planistyczny nie mógł więc ustalając przeznaczenie na gruntu, gdzie fizycznie istniała już droga publiczna ustalić innych, niż prawem wymaganych parametrów. Nie bez znaczenia jest tu również okoliczność, iż nieruchomości skarżących w poprzednim planie miejscowym również były przeznaczone pod drogę publiczną, przy czym jej szerokość w liniach rozgraniczających miała być znacznie większa. Występująca w sprawie "luka" planistyczna nie może przekreślać powyższej argumentacji, gdyż w tym okresie nie doszło do zmiany przeznaczenia ani faktycznego wykorzystania terenu. Należy wreszcie podkreślić, iż analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że ustalenie innego przebiegu ul. Czechowickiej jest fizycznie niemożliwe. W powyższym zakresie należy uznać, iż w sprawie mogło dojść do ograniczenia prawa własności skarżących (w odniesieniu do działek objętych obszarem planu o symbolu 3KDZ1). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., (sygn. akt II OSK 311/10) "zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym." Oznacza to, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższa argumentacja odnosi się również do przeznaczenia w planie miejscowym części nieruchomości skarżących na tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, pełniącej funkcję otuliny biologicznej wód powierzchniowych, funkcje izolacyjne oraz stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia stabilizujące skarpy. Takie przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z ustaleniami studium. Argumentacja skargi dotycząca braku możliwości ich zainwestowania – w świetle treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może odnieść skutku. Zgodnie bowiem z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.