II SA/Kr 1457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg gmina miejska K. oraz T. L. i K. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących T. L. i K. B. kwotę [...]zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz gmina miejska K. kwotę [...]zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 marca 2017 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł: w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0892 ha, obr. [...]. ewid. N. H. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] [...], w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. B. na rzecz: H. S. w 14/32 cz., D. G. w 7/32 cz., D. G. w 7/32 cz., M. W. w 1/32 cz., J. W. w 1/32 cz., A. W. w 1/32 cz. i K. A. w 1/32 cz.; w punkcie 2 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości tj.: a) H. S. - do zwrotu kwoty [...]zł, b) D. G. - do zwrotu kwoty [...]zł, c) D. G. - do zwrotu kwoty [...]zł, d) M. W. - do zwrotu kwoty [...]zł, e) J. W. - do zwrotu kwoty [...]zł, f) A. W. - do zwrotu kwoty [...]zł, f) K. A. - do zwrotu kwoty [...]zł; w punkcie 3 o tym, że wymienione w punktach: 2a, 2b, 2c, 2d, 2e, 2f i 2g należności należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna na wskazane konto Urzędu Miasta K., oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r. złożyła Gmina K., która wniosła o uchylenie tej decyzji. Odwołująca zarzuciła, że podstawą wywłaszczenia było zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1964 r. nr [...] wydane przez Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K.. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Staroście K. nie udało się pozyskać planu realizacyjnego, który miał powstać na podstawie wspomnianej powyżej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Starosta [...] pozyskał natomiast załącznik graficzny przedstawiający projektowany sposób zagospodarowania terenu w M. sporządzony w listopadzie 1972 r. przez pracownię [...] Biura Projektowo - Badawczego Ogólnego oraz załącznik graficzny projektu zieleni fortu [...] z 1973 r. i na tej właśnie podstawie doprecyzował cel wywłaszczenia, wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod garaż zbiorowy. W odniesieniu do opisanego wyżej planu realizacyjnego, doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o dokumentację wytworzoną blisko 10 lat od orzeczenia o wywłaszczeniu budzi wątpliwości. Ponadto, zdaniem odwołującej się, powstanie parkingu w ramach powstałego targowiska należy uznać za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, gdyż obie ww. inwestycje mieszczą się w ramach realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Odwołanie wnieśli również dzierżawcy nieruchomości – T. L. i K. B.. wspólnicy spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]", którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] i orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie granic swobodnego uznania administracyjnego w tej części decyzji, gdyż zeznania świadków potraktował tak jak w poprzedniej decyzji, jako potwierdzające fakt nierozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, gdy świadkowie zeznają, że jej teren był użytkowany rolniczo i istniały tam dzikie ogrody działkowe. Jak wskazano poprzednio, Starosta ustala, że jednym z elementów osiedla mieszkaniowego miały być pracownicze ogrody działkowe, a skoro na tej działce istniały, to czy cel wywłaszczenia nie został spełniony? Nadto jeszcze w terminie późniejszym został przez dzierżawców tej działki urządzony na niej parking, który również był jednym z elementów osiedla. Ponadto odwołujący się podnieśli, że Starosta [...] naruszył przede wszystkim przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 140 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię. Otóż Starosta naruszył przepis art. 140 ust. 2 w ten sposób, że dokonał waloryzacji odszkodowania samodzielnie bez przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy. Przepis cyt. artykułu stanowi, że odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 2 nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Zdaniem skarżących ustalenie wartości rynkowej albo odtworzeniowej nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, których organ administracji publicznej nie posiada, dlatego do ustalenia wysokości odszkodowania za zwracaną nieruchomość konieczna była opinia rzeczoznawcy majątkowego, oczywiście jako jeden z dowodów w sprawie. Pomijając ten dowód Starosta dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Odwołujący się zarzucili, że Starosta [...] naruszył art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez założenie a priori bez uprzedniego przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, że nie nastąpiło ani zwiększenie, ani zmniejszenie wartości działki podlegającej zwrotowi, gdyż na działce tej ani w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani po upływie tych terminów aż do dnia dzisiejszego nie były podejmowane żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. W związku z powyższymi ustaleniami kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie została więc powiększona ani pomniejszona o kwotę odpowiadającą wzrostowi bądź spadkowi wielkości przedmiotowej nieruchomości, wynikającą z działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Odwołujący się stwierdzili, że urządzenie parkingu przez jej dzierżawców na nieruchomości wywłaszczonej mieści się w zakresie ogólnego celu wywłaszczenia tej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi, że nakłady na nieruchomości mają być poniesione w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Zaś przeciwne stanowisko Starosty [...] jest nadinterpretacją art. 140. Wojewoda decyzją z dnia 13 września 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r., znak: [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości i zobowiązaniu uprawnionych do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...] m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. B. – w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym to zakresie orzeczono decyzją Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r. znak: [...] Zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, gdyż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał, że obecnie prowadzona pod sygnaturą [...] sprawa zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez ten organ. Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2014 r., znak [...] [...], orzekającą o zwrocie przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ww. decyzji Wojewoda wskazał, iż jego zdaniem organ I instancji postępowanie wyjaśniające przeprowadził w niewystarczającym zakresie. Zwrócono uwagę na potrzebę poszukiwania planu realizacyjnego osiedla oraz na konieczność przesłuchania świadków posiadających wiedzę o sposobie wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości już po dacie wywłaszczenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie można było wykluczyć, że biegnące przez przedmiotową nieruchomość sieci uzbrojenia terenu powstały w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Dalej Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znak [...] z dnia 15 września 1965 r., które stało się ostateczne z dniem 21 października 1965 r. Podstawą wywłaszczenia było zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1964 r., znak [...], wydane przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta K.. Dokument ten ustalił lokalizację szczegółową osiedla "[...]", usytuowanego na terenie położonym w K., w dzielnicy [...]. Jak wynika z ww. decyzji wywłaszczeniowej, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organowi I instancji pomimo poszukiwań nie udało się pozyskać do akt sprawy planu realizacyjnego ww. osiedla. Powyższym orzeczeniem wywłaszczono część parceli [...] kat. [...] o pow. 0,4364 ha. Natomiast na podstawie zgormadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej ustalono, iż planem podziału z 19 października 1964 r. parcela [...] kat. [...] o pow. 1,5275 ha, podzieliła się na parcele: [...] kat. [...] o pow. 1,0911 ha i 1. kat. [...] o pow. 0,4364 ha – odpowiadającą powierzchni wywłaszczonej ww. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K.. Parcela 1. kat. [...] wraz z innymi zniosła się do parceli 1. kat. [...] o pow. 5,3552 ha, która następnie podzieliła się na parcele: 1. kat. [...] o pow. 0,2573 ha, 1. kat. [...] o pow. 0,0065 ha, 1. kat. [...] o pow. 0,0125 ha, 1. kat. [...] o pow. 0,0126 ha, 1. kat [...] o pow. 1,0633 ha, 1. kat. [...] o pow. 2,6686 ha i 1. kat. [...] o pow.1,3344 ha. Następnie parcele: 1. kat. [...] o pow. 1,0633 ha, 1. kat. [...] o pow. 0,0934 ha i 1. kat. [...] o pow. 0,1703 ha, b. gm. kat. B., utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1,4254 ha, pół. w obr. [...] m. K.. Następnie działka nr [...] o pow. 1,4254 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,2848 ha, nr [...] o pow. 0.0180 ha, nr [...] o pow. 0,0242 ha i nr [...] o pow. 1,0984 ha. Z kolei działka nr [...] o pow. 1.0984 ha podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,5286 ha i nr [...] o pow. 0.5698 ha. Następnie działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0.4356 ha i nr [...] o pow. 0,0892 ha. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. K., odpowiadającej części parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. B., wystąpiły uprawnione do tego osoby, tj. H. S., D. G., D. G., M. W., J. W., A. W., K. A., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Organ przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia. w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym kontekście powyższego Wojewoda zaznaczył, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda podał, że organowi I instancji nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego, który miał zostać sporządzony na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej, natomiast pozyskano załączniki graficzne przedstawiające projektowany sposób zagospodarowania terenu [...], a mianowicie "ogólny plan zagospodarowania i uzbrojenia terenu os. [...]", sporządzony w listopadzie 1972 r. przez pracownię [...] Biura Projektowo - Badawczego Budownictwa Ogólnego oraz "projekt zielem fortu [...] r., sporządzony przez architektów M. C., K.. S., K.. R.. inż. M.. J.. Podkreślono przy tym, że przedstawiony na obu projektach, wykonanych w tej samej skali 1:1000, sposób zagospodarowania terenu jest tożsamy w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, na której miał powstać budynek garażu zbiorowego. Jak wynika ze znajdujących się w aktach map ewidencyjnych, jak również map umieszczonych w powszechnie dostępnym Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej, sposób zagospodarowania całego osiedla mieszkaniowego w zakresie rozwiązań urbanistycznych, w znacznej części pokrywa się z planowanym w ww. projektach, w tym w szczególności co do położenia bloków mieszkalnych. Odnosząc się do zarzutu Gminy K., że z treści przedmiotowej decyzji wynika, iż organ I instancji nie pozyskał planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji, a sposób planowanego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości ustalił na podstawie planów powstałych po upływie wielu lat od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej – Wojewoda wskazał, iż przedmiotowe plany były tzw. planami "końcowymi" (tj. ostatecznie określającymi planowany sposób zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego), co zaznaczono m.in. w załączniku graficznym z 1973 r. planu realizacyjnego zagospodarowania terenu przestrzennego pasa zieleni parkowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi, łączącego dwa forty w Zespole Osiedli [...]. W przypadku realizacji tak dużych inwestycji, jak osiedle mieszkaniowe, należy mieć na uwadze, że na poszczególnych etapach jej realizacji mogło dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania części terenu, stanowiącego o realizacji osiedla, bądź do tworzenia szczegółowych planów już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14, w którym sąd stwierdził, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy potwierdził, że ogólnym celem wywłaszczenia parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. B. była budowa osiedla mieszkaniowego [...], zaś szczegółowym celem jej wywłaszczania, określonym na podstawie ww. planów realizacyjnych budowy osiedla, sporządzonych z lat 70 - tych, była budowa garażu zbiorowego. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po wywłaszczeniu, z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pozyskano odbitki zdjęć lotniczych wykonanych w 1970 r., 1974 r., 1982 r. i 1993 r. Na zdjęciach wykonanych w 1970 r. i 1974 r. według ustaleń organu I instancji przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne. Na zdjęciu wykonanym w 1982 r. widoczne jest, że na części działki nr [...] układ pola uległ zmianie, jednak ww. teren pozostał nadal zagospodarowany jako pole uprawne – tyle, że o bardziej zróżnicowanych uprawach w porównaniu z wcześniejszymi zdjęciami. Z kolei na zdjęciu pochodzącym z 1993 r. teren przedmiotowej działki stanowił nadal obszar porośnięty zielenią, natomiast widoczny układ tej zieleni uległ zmianie – widoczna jest rosnąca na przedmiotowej działce zieleń wysoka oraz obiekty, które jednak ze względu na jakość ww. zdjęcia pozostają niezidentyfikowane. Na okoliczność sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości organ I instancji w dniu 17 marca 2010 r. w charakterze świadków przesłuchał W. W. i D. T.. W. W. zeznała, że wiedzę na temat przedmiotowej nieruchomości posiada stąd, iż jej ojciec S. R. posiadał nieruchomość w sąsiedztwie przedmiotowej działki. Obydwie nieruchomości były podobnie zagospodarowane. W roku 1965 teren parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. B., stanowił pole orne i taki stan trwał aż do roku 1995 – kiedy to na przedmiotowej nieruchomości urządzono parking. D. T. zeznała, że posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości stąd, że jej ojciec S. Ż. posiadał nieruchomość położoną w sąsiedztwie przedmiotowego terenu. Świadek nie posiadała wiedzy o sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu w 1965 r., ze względu na zbyt młody wówczas wiek. Natomiast w 1980 roku przedmiotowa nieruchomość stanowiła pole uprawne, które było uprawiane przez W. S. i H. S.. Świadek nie pamiętała dokładnie, w którym roku stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości się zmienił, na pewno w 1983 r. nadal stanowiła ona pole uprawne. Świadek zeznała, że na parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. B. nie były prowadzone żadne prace poza utwardzeniem gruntu. Ponadto w przedmiotowej sprawie, w dniu 17 sierpnia 2016 r. przesłuchano dzierżawców przedmiotowej działki, czyli K. B. i T. L., oraz ponownie przesłuchano D. T. i W. W.. Przesłuchanie to nastąpiło w miejscu położenia nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Jak wynika z treści zeznań K. B. i T. L., ich wiedza na temat przedmiotu postępowania obejmuje dopiero okres od roku 1996 r. W chwili oddania w dzierżawę Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "[...]" s.c. teren objęty wnioskiem o zwrot zajęty był pod ogrodzone ogródki działkowe. Dopiero z chwilą wydzierżawienia tego terenu (tj. po dniu 23 listopada 1996 r.) spółka podjęła czynności związane z wyrównaniem poziomów, z utwardzeniem terenu i jego ogrodzeniem. Natomiast budynki położone po drugiej stronie ul. [...] były już wybudowane. Wojewoda wskazał, że cześć zeznań świadka W. W. zasadniczo pokrywa się z zeznaniami z dnia 17 marca 2010 r., a ponownie świadek zeznała, że w pewnym momencie – świadek nie pamiętała w jakich latach – na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowane były ogródki działkowe. Z kolei zeznania świadka D. T. różnią się od zeznań złożonych w dniu 17 marca 2010 r. w tym zakresie, że świadek w dniu 17 sierpnia 2016 r. zeznała, że na przedmiotowej nieruchomości powstały po 1983 -1984 roku ogródki działkowe, które jednak nie były pracowniczymi ogrodami działkowymi. Zeznania świadków przesłuchanych w toku niniejszego postępowania zasadniczo pokrywają się zatem ze sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu wynikającym z analizy ww. zdjęć lotniczych. Z wyżej opisanych zeznań świadków wynika, iż w okresie 1965 -1980 przedmiotowy teren stanowiły pole uprawne (które mogły stanowić "ogródki działkowe" nie będące zorganizowanym pracowniczym ogrodem działkowym), natomiast w momencie kiedy przeprowadzano prace związane z utwardzeniem terenu pod parking, przedmiotowy teren był przynajmniej częściowo uprawiany jako ogródki działkowe, co potwierdzają zeznania dzierżawców, którzy urządzili ww. parking. Natomiast jak wynika z pisma [...] Związku Działkowców [...] z dnia 15 września 2016 r. nie odnaleziono dokumentów, które wskazywałyby, że na przedmiotowej działce istniał ogród działkowy zarządzany przez Związek. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uznał, że ogrody działkowe istniejące na przedmiotowej nieruchomości w latach 80-tych i 90-tych ubiegłego wieku nie stanowiły pracowniczego ani rodzinnego ogrodu działkowego i w związku z powyższym ich usytuowanie na przedmiotowej działce tym bardziej nie mogło stanowić realizacji celu wywłaszczenia. W dniu 4 marca 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w trakcie której na podstawie kopii aktualnej mapy zasadniczej stwierdzono, że przedmiotowy teren stanowił fragment parkingu z ubitej ziemi, w którego zachodniej części znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej oraz fragment budynku z blachy wraz z wiatą, który nie został naniesiony na mapę zasadniczą. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie akt wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdują się sieci infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej 160 PCW (dok. Pow. 119NH, PTW 3460 - arch.), część przyłącza wodociągowego do budynku os. [...] (L. inst. [...](B), szkic[...]) oraz instalacja wodociągowa będąca poza eksploatacją MPWiK S.A. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości znajdują się też sieci energetyczne m.in. w postaci czynnego kabla SN - 15kV relacji st. [...] odebranego w 1978 r. oraz inne kable energetyczne zasilające okoliczne budynki mieszkalne. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, ustalony jako budowa garażu zbiorowego w ramach osiedla mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dzierżawców nieruchomości, że budowa parkingu na potrzeby zrealizowanego targowiska mieści się w granicach celu głównego wywłaszczenia – osiedla mieszkaniowego [...], wyjaśniono, że realizacja przedmiotowego parkingu wiązała się z zawartą przez nich w 1996 r. umową dzierżawy z Gminą K., na podstawie uchwał Rady Miasta K. o lokalizacji targowiska nr [...] z dnia 7 czerwca 1995 r. oraz NR [...] z dnia 1999 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że dopiero w tych uchwałach określono na nowo sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Jak wynika zaś ze zgromadzonych w aktach planów realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, targowisko z parkingiem nie było na tej nieruchomości przewidziane. Ponadto inwestycja na tej działce, zajętej przez część parkingu, polegająca na utwardzeniu podłoża, którym jest ubita ziemia, ogrodzeniu działki metalową siatką i postawieniu dwóch blaszanych budowli (jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 4 marca 2014 r.), wykonana została przez osoby fizyczne w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, na podstawie zawartej z Gminą K. umowy dzierżawy, na podstawie której dzierżawcy czerpią z tej nieruchomości zysk. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ I instancji uznał, że działka nr [...], obr. [...]. ewid. N. H., w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. B., stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia i powinna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości. Z kolei odnosząc się do zarzutu dzierżawców nieruchomości o naruszeniu przez organ I instancji art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez samodzielne, a nie na podstawie operatu szacunkowego dokonanie waloryzacji odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wyjaśniono, że waloryzacja, o której mowa w ww. przepisie, nie służy weryfikacji wysokości ustalonego decyzją PRWN w K. znak: [...] z dnia 10 listopada 1965 r. odszkodowania w kwocie [...]zł na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości - A. S., z tytułu wywłaszczenia decyzją PWRN w K. z dnia 15 września 1965 r. parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. B. o pow. 4364 m2. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota wypłacana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. Powyższej waloryzacji dokonano przy zastosowaniu wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych (co odpowiada dyspozycji przepisu art. 5 ust. 4 u.g.n.) – z uwzględnieniem powierzchni zwracanej działki nr [...] o pow. 892 m2, obr. [...], jedn. ewid. N. H. zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Wojewody, zbędne jest przeprowadzenie takiego dowodu przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy zwaloryzowana wartość odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, do której zwrotu zostali zobowiązani spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości w związku ze zwrotem na ich rzecz działki nr [...], obr. [...] o pow. 892 m2, ustalona została w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r. w wysokości [...] zł. Faktem powszechnie znanym jest bowiem to, że nawet nieruchomość niezabudowana o tak dużej powierzchni, położona na terenie miasta ma wartość rynkową i odtworzeniową znacznie wyższą niż ustalone do zwrotu zaskarżoną decyzją Starosty [...] odszkodowanie, a tym bardziej ustalone w ww. wysokości odszkodowanie nie może przekraczać 50 % tej wartości (art. 140 ust. 2 w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n.). Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. i ustalenia przez organ I instancji "a priori, że nie nastąpiło ani zwiększenie ani zmniejszenie wartości działki podlegającej zwrotowi", Wojewoda wskazał, że nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia decyzją PWRN w K. z dnia 15 września 1965 r. nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...], b. gm. kat. B., której w części odpowiada działka nr [...], powstałego na niej w związku z komercyjną działalnością parkingu. W konsekwencji nakłady poniesione na tej nieruchomości w związku ze zrealizowaną budową parkingu nie mogą być uwzględnione jako zwiększające wartość ustalonego odszkodowania w związku ze zwrotem ww. działki. Wojewoda wskazał, że umowa dzierżawy nieruchomości ma charakter czasowy oraz że zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n. wygasa po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast jak wynika z treści § 2 umowy dzierżawy przedmiotowego terenu z 13 listopada 1996 r., niezmienionego w drodze kolejnych aneksów do tej umowy, dzierżawcy zobowiązali się wówczas urządzić targowisko wraz z jego infrastrukturą na własny koszt i własne ryzyko – bez prawa zwrotu kosztów z budżetu Gminy. Powyższe zobowiązanie dzierżawców potwierdza również aktualna umowa dzierżawy z dnia 8 grudnia 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie prawa procesowego, tj.: a) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 15.09.1965 r. nr [...] na cele realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowego w B., podczas gdy nieruchomość została zagospodarowana pod budowę infrastruktury osiedlu mieszkaniowego w M. (parking, targowisko oraz infrastruktura techniczna - urządzenia przesyłowe) co stanowi realizacje celu wywłaszczenia; b) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, podczas gdy cel wywłaszczenia obejmował realizację inwestycji towarzyszącej inwestycji głównej, tj. budowę infrastruktury osiedla mieszkaniowego w M.. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi podano w szczególności, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji z dnia 13 września 2017 r. nie odniósł się do zarzutu odwołującej się, iż posadowienie na nieruchomości infrastruktury technicznej należy potraktować jako realizację celu wywłaszczenia. Organ II instancji ograniczył się do twierdzenia, iż infrastruktura techniczna nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej, urządzenie na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości parkingu znajdującego się przy targowisku należy również uznać za realizacją celu wywłaszczenia. Z zeznań świadków: K. B. oraz T. L. wynika, iż od momentu wydzierżawienia m.in. objętego wnioskiem o zwrot terenu podejmowali oni prace mające na celu wyrównanie poziomów, jego utwardzenie i ogrodzenie. Okoliczność, że to nie podmiot na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie, a osoby fizyczne zrealizowały parking nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie o konieczności przesądzenia zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, bez konieczności wykazywania, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia bądź też podmiot publiczny. Odnosząc się natomiast do terminów realizacji inwestycji Gmina podzieliła stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1887/14, w którym Sąd wskazał, iż termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim, przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed dniem wejścia w życie przepisu określającego termin. Gmina zwróciła też uwagę na możliwość modyfikacji celu wywłaszczenia. Rozważenie takiej możliwości jest istotne z uwagi na to, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu), w tym wypadku budową parkingu oraz targowiska oraz posadowienie niezbędne infrastruktury technicznej. Znajdujące się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości sieci wodociągowe oraz energetyczne są nierozerwalnie związane z osiedlem mieszkaniowym i powstały w jego ramach. Tym samym, skoro parking, stanowiący w ocenie skarżącej infrastrukturę osiedla mieszkaniowego oraz urządzenia przesyłowe, zostały posadowione na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości odpowiednio w latach 90-tych (a przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości) i 70-tych, to tym samym cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 15 września 1965 r. nr [...] jako wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowego blokowego w B. został zrealizowany. W związku z powyższym stwierdzono, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia 13 września 2017 r. wnieśli również T. L. i K. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 137 ust. l, art. 140 ust.2 i ust,4 w związku z art. 130 ust. 2 - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 w związku z art. 75 § 1 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego przez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano w szczególności, że zaskarżoną decyzją Wojewoda usprawiedliwia nie wyjaśnione końcowo istotne dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonych niepozyskanie przez Starostę K. istotnego w tej kwestii dokumentu, a to planu realizacyjnego, który miał powstać na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 1 kwietnia 1964 r. znak: [...] Zdaniem skarżących, doprecyzowanie celu wywłaszczenia tylko w oparciu o załącznik graficzny przedstawiający projektowany sposób zagospodarowania terenu w [...] sporządzony w listopadzie 1972 r. przez Pracownie [...] Biura Projektowo - Badawczego Ogólnego wobec braku planu realizacyjnego jest nieuprawnione. W tym kontekście powstanie parkingu w ramach powstałego targowiska należy uznać za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, gdyż obie w/w inwestycje mieszczą się w ramach realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego. Skarżący zarzucają nadto, że Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia przez Starostę K. przepisów prawa materialnego, a to art. 140 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez to że Starosta samodzielnie bez przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego dokonał waloryzacji odszkodowania, które zobowiązane są zwrócić osoby, na rzecz których następuje zwrot nieruchomości. W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Gminy Miejskiej K. oraz T. L. i K. B. – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1457/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skargi okazały się zasadne. Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na przesłance trzeciej, przy czym obejmuje ona dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 września 1965 r. nr [...] z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowo - blokowego w B., zgodnie z zaświadczeniem o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej z dnia 21 kwietnia 1964 r. znak [...] wydanym przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury, którym zatwierdzono lokalizację szczegółową osiedla [...]. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta [...] nie odnalazł planu realizacyjnego, na podstawie którego można było sprecyzować cel wywłaszczenia, a który stanowiłby załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej. Organ prowadzący postępowanie swoje ustalenia oparł na pozyskanych do akt sprawy "Ogólnym Planie Zagospodarowania i Uzbrojenia terenu os. [...]", który został sporządzony w listopadzie 1972 r. oraz "Projekcie Zieleni fortu [...] r., a więc na dokumentach powstałych siedem i osiem lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie powyższych opracowań Starosta [...] ustalił, a Wojewoda ustalenia organu I instancji uznał za prawidłowe, że w ramach planowanego osiedla mieszkaniowego na działce nr [...], poł. w obr. [...] m. K. miał powstać garaż zbiorowy. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot jest objęta umową dzierżawy z dnia 13 listopada 1996 r. zawartą pomiędzy Gminą Miejską K. a T. L. i K. B., działającymi w formie spółki cywilnej o nazwie Przedsiębiorstwo Handlowo –Usługowe "[...]" s.c. w K., celem urządzenia na ww. działce targowiska. W dniu 8 grudnia 2016 r. została zawarta nowa, kolejna umowa dzierżawy pomiędzy dotychczasowymi dzierżawcami a gmina miejska K.. Z zeznań świadków wynika, iż w latach 90-tych ubiegłego wieku na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości wybudowano parking. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że parking, wraz z sąsiadującym targowiskiem, należy uznać za element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, zdaniem Sądu, realizację na przedmiotowym terenie targowiska wraz z parkingiem po zrealizowaniu na sąsiadujących terenach obiektów powstałych w ramach osiedla mieszkaniowo - blokowego w B. należy uznać za realizację celu wywłaszczenia określonego jako osiedle mieszkaniowe. Sam organ odwoławczy przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie garażu zbiorowego, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja. Kwestii modyfikacji celu wywłaszczenia w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły organy administracji. Rozważenie takiej możliwości jest istotne z uwagi na fakt, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu), w tym wypadku budową parkingu oraz targowiska. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowo – blokowym. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod budowę osiedla, a wykorzystanie nieruchomości pod służące jego mieszkańcom targowisko i parking, to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia. W kontekście powyższego należy zważyć, że znajdujący się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking wraz z sąsiadującym targowiskiem są nierozerwalnie związane z osiedlem mieszkaniowym i powstały w jego ramach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, wskazał, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Tym samym, skoro parking stanowiący, zdaniem Sądu, infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, został wykonany na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w latach 90-tych (czyli przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 15 września 1965 r. nr [...], jako wykonywanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a w szczególności pod budowę osiedla mieszkaniowo - blokowego w B. został zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość stanowi część kompleksu, jakim jest osiedle mieszkaniowe z infrastrukturą. Niezwykle istotną okolicznością jest także to, że na przedmiotowej nieruchomości wykonano infrastrukturę techniczną w postaci: sieci wodociągowej 160 PCW (dok. Pow. 119NH, PTW 3460 - arch.), części przyłącza wodociągowego do budynku os. [...] (L. inst. [...](B), szkic:50-Il-78), instalacji wodociągowej będącej poza eksploatacją MPWiK S.A., sieci energetycznej m.in. w postaci czynnego kabla SN - 15kV relacji st. [...] odebranego w 1978 r. oraz innych kabli energetycznych zasilających okoliczne budynki mieszkalne. Również ta okoliczność świadczy – w ocenie Sądu, dobitnie – o realizacji celu wywłaszczenia (i to już w latach siedemdziesiątych). Wbrew ocenie przyjętej przez Wojewodę, w odniesieniu do terminów realizacji inwestycji, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto okoliczność, na którą powołuje się Wojewoda, że to nie podmiot na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie, a osoby fizyczne zrealizowały parking, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie o konieczności przesądzenia zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości bez konieczności wykazywania, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przez inicjatora wywłaszczenia, bądź też podmiot publiczny. Należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w kwestii oceny dowodów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy; po części błędna jest także przyjęta przez organy wykładnia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.). Organy prowadząc ponownie postępowanie administracyjne winny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, odnoszenie się obecnie przez Sąd do pozostałych zarzutów skarg, w szczególności dotyczących sposobu ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oraz kwestii poniesionych nakładów, byłoby niecelowe. W świetle poczynionych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II i III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących T. L. i K. B. [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz na rzecz Gminy Miejskiej K. [...] zł tytułem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł – wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego.