II SAB/Rz 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Przedmiotem skargi J.W. jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej określanego jako: "DIAS") w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarżący zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu 18 kwietnia 1995 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku Młodszy Ekspert Celny w stopniu Komisarz Celny. W dniu 29 maja 2017r. J.W. otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemną propozycję pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej: "ustawy Przepisy wprowadzające"), określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej na stanowisku Młodszy Ekspert Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Zaproponowane warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący traktując w/w propozycję zatrudnienia, jako jednoczesną decyzję o zwolnieniu go ze służby w dniu 31 maja 2017 r. wniósł odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym domagał się jej uchylenia, a w konsekwencji pozostawienie mu statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W dniu 12 czerwca 2017 r. J.W. złożył oświadczenie, że w/w propozycję zatrudnienia przyjmuje. Następnie wobec braku podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] czynności procesowych w przedmiocie "odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. nr [...]" wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domagał się stwierdzenia bezczynności po stronie organu oraz zobowiązania go do podjęcia stosownych działań procesowych, poprzez przekazanie rzeczonego odwołania do organu wyższej instancji, bądź ewentualne zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania we własnym zakresie. W uzasadnieniu skargi J.W. odwołując się do literatury i orzecznictwa dowodził, że złożona mu pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podniósł, że rzeczona propozycja ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez skarżącego decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia w/w propozycji, ta każdorazowo pozbawia go statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego uzasadniał istnienie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przejawiającej się w braku podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniósł w swojej ocenie od decyzji administracyjnej. Z treści przepisu art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, dalej: "ustawa o KAS") wnioskował, iż właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania mu odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie wobec braku w przedmiotowej sprawie właściwości sądu administracyjnego, a jak wskazał - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Organ podał, iż w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu taki obowiązek nie występuje. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2017 r. skarżący wskazał, że organ wbrew twierdzeniom wyrażonym w odpowiedzi na skargę, był zobligowany do wydania aktu administracyjnego określającego warunki pełnienia służby. W kolejnym zaś piśmie procesowym z dnia 11 października 2017 r. skarżący dowodził, że właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest tut. Sąd. Wniósł ponadto, by w sytuacji przyjęcia za organem, że złożona mu propozycja warunków zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, zakwalifikować ją jako inny akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. W tym zakresie sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej określanej jako: "P.p.s.a."), w tym zwłaszcza, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 P.p.s.a. Przepisy P.p.s.a. zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez skarżącego konieczne jest więc rozważenie, czy bezczynność organu jakiej skarżący upatruje w nieprzekazaniu do organu wyższej instancji jego pisma, stanowiącego według niego odwołanie od pisma, które w jego ocenie jest decyzją o zwolnieniu go ze służby, może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy P.p.s.a. regulują więc ściśle sytuacje, w których bezczynność organu można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zatem aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu polegające na niepodjęciu czynności procesowych względem wniesionego przez stronę postępowania odwołania, konieczne jest przesądzenie, że odwołanie to dotyczy aktu będącego w swej istocie decyzją administracyjną. W innym bowiem wypadku stronie nie przysługuje środek zaskarżenia jakim jest odwołanie. Już w tym miejscu Sąd zauważa, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł bowiem odwołanie od pisma określającego proponowane warunki zatrudnienia, które w ocenie Sądu nie jest decyzją administracyjną, tak jak to wywodzi skarżący. Według Sądu zaskarżone pismo nie rozstrzygało w sposób władczy o prawach i obowiązkach skarżącego. Do przekształcenia stosunku służbowego skarżącego w umowny stosunek pracy doszło bowiem na podstawie stosownego oświadczenia, jakie złożył skarżący. Przedłożone J.W. pismo stanowiło w swej istocie jedynie propozycję zatrudnienia, pozostawiając skarżącemu swobodę odnośnie decyzji o przyjęciu bądź odmowie jej przyjęcia. Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego (np. związanymi z nabyciem prawa do zaopatrzenia emerytalnego – zob. przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni restryktywnej przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej). Czynność (akt) złożenia propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy Przepisy wprowadzające), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. Tym samym Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu tut. Sądu z dnia 31 października 2017 r. sygn. II SAB/Rz 94/17 (dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko znajduje także poparcie w zapadłych dotychczas orzeczeniach NSA (zob. m.in. uzasadnienie postanowienia z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2587/17, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA przesądził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Skarżący powyższą propozycję przyjął, nie ma więc potrzeby aby Sąd analizował ewentualne konsekwencje odmowy jej przyjęcia. Wobec tego, co zostało wskazane, w myśl art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, stosunek służbowy skarżącego przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy, a podstawą tego było oświadczenie skarżącego o przyjęciu złożonej mu propozycji. Nie może więc skarżący upatrywać w przedmiotowej propozycji decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do zwolnienia ze służby skarżącego, a jedynie do przekształcenia jego stosunku służbowego jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej w stosunek zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Zważyć należy, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., - dalej określanej: K.p.a.). W tego rodzaju postępowaniach przepisy K.p.a. będą miały zastosowanie jedynie w przypadkach i zakresie, w jakim wskazuje na to ustawa, a w konsekwencji również forma zaskarżalnej odwołaniem decyzji dotyczyć będzie tylko tych aktów, dla których ustawodawca jednoznacznie taką formę przewidział. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepis art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające wskazuje zaś, iż ustawodawca przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, nie zaś dla propozycji określającej warunki zatrudnienia. Możliwość weryfikacji takowej decyzji ustawodawca przewidział wprost w przepisach prawa, o czym świadczą zapisy art. 169 ust. 4-7 ustawy Przepisy wprowadzające. Zwłaszcza przepis art. 169 ust. 6 wskazanej ustawy jasno stwierdza o stosowaniu w powyższych sprawach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zatem w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawodawca posłużył się wprost formą decyzji na oznaczenie propozycji pełnienia służby, to w świetle powyższego uznać należy, że było to celowym zamierzeniem ustawodawcy. Nie można bowiem przyjmować, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018, sygn. akt III SAB/Kr 128/17, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2018 r. III SAB/Gd 193/17 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również zauważyć, że skarżący po przyjęciu propozycji zatrudnienia nie jest już uprawniony do skorzystania z art. 276 ustawy o KAS, który przewiduje administracyjną drogę postępowania tylko dla pewnej kategorii sporów funkcjonariuszy wynikłych ze zmian dotyczących stosunku służbowego. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis ten dotyczy jedynie pewnej ściśle wyznaczonej kategorii sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, bowiem w pozostałych sprawach w myśl przepisu art. 277 ustawy o KAS właściwy będzie sąd powszechny z zakresu prawa pracy. Powyższe wynika z zasady domniemania właściwości sądów powszechnych, wyrażonej w art. 177 Konstytucji RP i jest analogiczne do obowiązujących uprzednio w tym przedmiocie postanowień uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.). Wobec stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Takie postępowanie nie toczyło się, a więc konsekwentnie należy przyjąć, iż skarżący nie miał możliwości odwoływania się od przedstawionej mu propozycji, skoro nie była to decyzja. Na gruncie niniejszej sprawy nie możemy, bowiem mówić o jakimkolwiek toczącym się postępowaniu. Ustawodawca dla weryfikacji przedstawionych propozycji zatrudnienia nie przewidział uregulowania analogicznego jak dla propozycji pełnienia służby, gdzie zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, mają zastosowanie przepisy K.p.a. Zważywszy na powyższe, skarżący nie może domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego "środka odwoławczego" do wyższej instancji. Skarżącemu żaden środek odwoławczy w trybie postępowania administracyjnego nie przysługiwał, gdyż takie postępowanie się nie toczyło. Nie zainicjowało go także złożone przez skarżącego pismo nazywane odwołaniem. W ostatnim ze złożonych pism procesowych skarżący wniósł o ewentualne zakwalifikowanie złożonej mu propozycji warunków zatrudnienia jako innego aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym miejscu Sąd wskazuje na brak konsekwencji w żądaniach skarżącego. Gdyby bowiem przyjąć powyższe, skarżącemu w ogóle nie przysługiwał środek zaskarżenia jakim jest odwołanie, nie może więc domagać się zobowiązania organu do przekazania tego pisma do "wyższej instancji" lub jego "rozpoznania we własnym zakresie". Z powyższych względów brak podstaw do przyjęcia, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącego bezczynność organu mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Nie toczy się bowiem postępowanie odwoławcze, skoro propozycja zatrudnienia nie jest decyzją o zwolnieniu ze służby, a wobec przyjęcia w dniu 12 czerwca 2017 r. przez skarżącego w/w propozycji zatrudnienia stosunek służby przekształcił się ex lege w stosunek pracy. Uwzględniając powyższe, skargę należało odrzucić wobec braku w sprawie niniejszej kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.