I SAB/Wa 445/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A M na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku A. M. z [...] lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1970 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1970 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości oraz o uchyleniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucił naruszenie: - art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 64 § 2 kpa, przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku A. M., pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1970 r., poprzez złożenie w zakreślonym terminie pełnomocnictwa udzielonego przez A. M. radcy prawemu A.S.; - art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa, przez brak rozpoznania sprawy z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1970 r., pomimo złożenia [...] września 2016 r. zarówno pełnomocnictwa udzielonego przez M. F. oraz przez A. M. oraz zgłoszenia żądania rozpoznania wniosku z [...] lutego 2016 r. Skarżący wniósł o wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że [...] lutego 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1970 r. w sprawie odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu położonego w W. przy ul. [...], hip nr [...] oraz uchylenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. W dniu [...] czerwca 2016 r. A. M. oraz M. F. wezwali Kolegium do usuniecia naruszenia prawa oraz zażądali niezwłocznego rozpoznania wniosku z [...] lutego 2016 r. W dniu [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało pełnomocnika do przedstawienia pełnomocnictwa udzielonego przez A. M. oraz M. F. - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przy piśmie z [...] lipca 2016 r. złożone zostało pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu A. S. do działania w imieniu A. M., natomiast nie zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez M. F. Pismem z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wobec złożenia wyłącznie pełnomocnictwa udzielonego przez A. M. nie doszło do uzupełniania braków formalnych wniosku, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują częściowego usunięcia braków formalnych wniosku (podania). Na podstawie art. 64 § 2 kpa Kolegium pozostawiło wniosek bez rozpoznania. Skarżący wskazał, że przy piśmie z [...] października 2016 r., złożone zostały przez radcę prawnego A. S. pełnomocnictwa udzielone przez A. M. oraz M. F. oraz, że pełnomocnik wniósł o rozpoznanie wniosku z [...] lutego 2016 r. Pismem z [...] grudnia 2016 r. ponownie wezwano Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszania prawa. Pomimo wezwania Kolegium Odwoławcze nie wyznaczyło dodatkowego terminu rozpoznania sprawy, ani też nie podjęło czynności w sprawie. Skarżący zarzucając naruszenie art. 64 § 2 kpa wskazał, że w terminie uzupełnione zostały braki formalne wniosku złożonego przez A. M., zatem w zakresie wniosku złożonego przez skarżącego brak było przyczyn formalnych, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie nadało biegu sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z [...] lipca 2016 r. Kolegium wezwało radcę prawnego A. S. do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - poprzez załączenie do akt sprawy udzielonych mu pełnomocnictw przez A. M. i M. F. do ich reprezentowania w niniejszej sprawie. W dniu [...] lipca 2016 r. załączone zostało do akt sprawy jedynie pełnomocnictwo A. M. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż nie zostały usunięte wszystkie wskazane w wezwaniu braki formalne przedmiotowego wniosku, a co za tym idzie - zgodnie z art. 64 § 2 kpa - wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przepisy kpa nie przewidują częściowego usunięcia braków formalnych podania (wniosku) ani też nie przewidują, w przypadku częściowego usunięcia braków formalnych (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązku organu administracji publicznej do ponownego wezwania do usunięcia pozostałych braków formalnych. W związku z powyższym, pismem z [...] września 2016 r.. Kolegium poinformowało pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Pomimo otrzymania ww. pisma pełnomocnik skarżącego - przy piśmie z [...] września 2016 r. załączył do akt sprawy drugie pełnomocnictwo, które ze względu na zaistnienie skutku określonego art. 64 § 2 kpa nie mogło już być uznane za pismo usuwające braki formalne wniosku. W ocenie organu brak jest podstaw do twierdzenia, że Kolegium pozostaje w bezczynności. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności organu, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Skarga jest zasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organ administracji pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego złożony [...] lutego 2016 r., czy też przedwcześnie zastosował art. 64 § 2 kpa. Skarżący oraz M. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli wspólny wniosek (podpisany przez tegoż pełnomocnika), do którego nie dołączono pełnomocnictw. Organ wezwał zatem pełnomocnika do usunięcia braków formalnych pisma poprzez złożenie pełnomocnictw. Bezsporne jest, że w terminie zakreślonym przez organ pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo jedynie od A. M. Organ natomiast pismem z [...] września 2016 r. pozostawił wniosek obojga wnioskodawców bez rozpoznania argumentując, że braki formalne pisma zostały uzupełnione jedynie częściowo, czego nie przewidują przepisy kpa. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. W niniejszej sprawie nie można mówić o częściowym uzupełnieniu braków wniosku. Wprawdzie wniosek został złożony przez dwoje wnioskodawców w jednym piśmie i ich interesy są zbieżne, to jednakże każdy działa we własnym imieniu. Dla uruchomienia postępowania nadzorczego nie ma konieczności złożenia jednego wniosku przez wszystkie strony tego postępowania. Każda ze stron może złożyć taki wniosek samodzielnie. Prawidłowo złożony wniosek (lub uzupełniony w terminie) przez jedną ze stron wszczyna postępowanie administracyjne (chyba, że zachodzą przesłanki z art. 61a kpa). Rzeczą organu jest ustalenie wszystkich stron postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa w związku z właściwymi przepisami prawa materialnego. Dlatego w sytuacji uzupełnienia wniosku w terminie przez pełnomocnika skarżącego A. M. wniosek ten wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1970 r. Natomiast M. F., jako spadkobierca po J. M., będącym z kolei spadkobiercą po S. M. - adresacie decyzji z [...] marca 1970 r. będzie stroną postępowania nadzorczego działającą (do czasu skutecznego ustanowienia pełnomocnika) bez pełnomocnika. Również inne osoby, które mają interes prawny będą miały przymiot strony tego postępowania. Z przyczyn wyżej wskazanych trafny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 64 § 2 kpa. Naruszenie tego przepisu skutkowało pozostawaniem w bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z 23 X 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Natomiast stan przewlekłości (na który także powoływano się w skardze) ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1) ppsa, tj. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Bezsporne jest, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał sprawy. Skutkuje to wyznaczeniem organowi trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu jest to realny termin na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem zaniechań organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ od daty złożenia wniosku nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo ponagleń skarżącego i ponownego żądania rozpoznania wniosku zawartego w piśmie z [...] września 2016 r. Organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3, 36 kpa. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 ppsa nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Chodzi o zrekompensowanie skarżącemu straty, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 V 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16). Z treści skargi zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 3) oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Odnośnie żądania przyznania sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa ( pkt 3 sentencji wyroku) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.