I OSK 1987/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 445/17 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 445/17, w pkt 1. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpoznania wniosku A. M. z dnia 3 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1970 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. M. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowania z wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] marca 1970 r., nr [...] o odmowie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości oraz o uchyleniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1950 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucił naruszenie: - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 64 § 2 k.p.a., przez pozostawienie bez rozpoznania wniosku A. M., pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] marca 1970 r., poprzez złożenie w zakreślonym terminie pełnomocnictwa udzielonego przez A. M. radcy prawemu A. S.; - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., przez brak rozpoznania sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1970 r., pomimo złożenia w dniu 28 września 2016 r. zarówno pełnomocnictwa udzielonego przez M. F. oraz przez A. M., a także zgłoszenia żądania rozpoznania wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. Skarżący wniósł o wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 8 lipca 2016 r. Kolegium wezwało radcę prawnego A. S. do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania – poprzez załączenie do akt sprawy udzielonych mu pełnomocnictw przez A. M. i M. F. do ich reprezentowania w niniejszej sprawie. W dniu 20 lipca 2016 r. załączone zostało do akt sprawy jedynie pełnomocnictwo A. M. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż nie zostały usunięte wszystkie wskazane w wezwaniu braki formalne przedmiotowego wniosku, zatem – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują częściowego usunięcia braków formalnych podania (wniosku), ani też nie przewidują, w przypadku częściowego usunięcia braków formalnych, obowiązku organu administracji publicznej do ponownego wezwania do usunięcia pozostałych braków formalnych. W związku z powyższym, pismem z dnia 5 września 2016 r. Kolegium poinformowało pełnomocnika skarżącego o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Pomimo otrzymania w/w pisma pełnomocnik skarżącego – przy piśmie z dnia 28 września 2016 r. – załączył do akt sprawy drugie pełnomocnictwo, które – w ocenie organu – ze względu na zaistnienie skutku określonego art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło już być uznane za pismo usuwające braki formalne wniosku. Zdaniem Kolegium nie ma podstaw do twierdzenia, że pozostaje w bezczynności. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, że w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga jest zasadna. Sąd wskazał, że w terminie zakreślonym przez organ pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo jedynie od A. M. Organ natomiast pismem z dnia 5 września 2016 r. pozostawił wniosek obojga wnioskodawców bez rozpoznania argumentując, że braki formalne pisma zostały uzupełnione jedynie częściowo, czego nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu stanowisko to jest błędne. W niniejszej sprawie nie można bowiem mówić o częściowym uzupełnieniu braków wniosku. Sąd wskazał, że w sytuacji uzupełnienia wniosku w terminie przez pełnomocnika skarżącego A. M., wniosek ten wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1970 r. Natomiast M. F. będzie stroną postępowania nadzorczego działającą bez pełnomocnika (do czasu jego skutecznego ustanowienia). W ocenie Sądu I instancji trafny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia przez Kolegium przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Naruszenie tego przepisu skutkowało pozostawaniem w bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ od daty złożenia wniosku nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo ponagleń skarżącego i ponownego żądania rozpoznania wniosku zawartego w piśmie z dnia 28 września 2016 r. Zdaniem Sądu organ rażąco naruszył przepisy art. 8, 12, 35 § 3 i 36 k.p.a. Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej wskazując, że z treści skargi zawierającej wniosek w tym przedmiocie nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w części zobowiązującej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do rozpoznania wniosku A. M. z dnia 3 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1970 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku) oraz w części stwierdzającej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Wniesiono o uchylenie w/w wyroku w części orzeczonej pkt 1 i 2 jego sentencji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podkreślono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują częściowego usunięcia braków formalnych podania (wniosku), ani też nie przewidują, w przypadku częściowego usunięcia braków formalnych (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązku organu administracji publicznej do ponownego wezwania o usunięcie pozostałych braków formalnych. Wobec tego organ uznał, że – wobec prawidłowego zastosowania przez w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. – nie ma podstaw do twierdzenia, że Kolegium dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie nie ma podstaw do twierdzenia, że naruszyło również przepisy art. 8,12, 35 § 3 i 36 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w piśmie z dnia 28 września 2016 r. skarżący żądał rozpoznania pierwotnego wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. (data wpływu do Kolegium), datowanego na dzień 28 stycznia 2015 r., a nie nowego wniosku. Zdaniem Kolegium zwłoka w załatwieniu sprawy była efektem uporczywego kontynuowania ponagleń i "podtrzymywania" pierwotnego wniosku przez pełnomocnika skarżącego, które – jak wynikało z informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – nie mogły zakończyć się powodzeniem, czyli swego rodzaju konwalidacją wniosku. Przerwać ten stan mógł nowy wniosek (bez braków formalnych) albo – w przypadku uznania niezasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania – skarga na bezczynność Kolegium. Organ nie może natomiast ponosić odpowiedzialności za błędne działania pełnomocnika skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie A. M. i M. F. wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] marca 1970 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 5 września 2016 r. pozostawiło wniosek obojga wnioskodawców bez rozpoznania argumentując, że braki formalne pisma zostały uzupełnione jedynie częściowo, czego nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko organu jest błędne. Wskazać bowiem należy, że choć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez dwoje wnioskodawców w jednym piśmie, a ich interesy są zbieżne, to pamiętać należy, że każdy z tych wnioskodawców działa jednak w swoim imieniu – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Wobec tego w sytuacji, gdy braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie przez pełnomocnika skarżącego A. M., uznać należało, że wniosek ten w stosunku do A. M. wszczął postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1970r. Organ winien zatem merytorycznie zająć się sprawą. Zamiast tego jednak pozostawił bez rozpoznania wniosek obojga wnioskodawców. Słusznie zatem A. M. zarzuca organowi, że ten pozostaje w stosunku do niego w bezczynności. Wskazać w tym miejscu należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania wyroku Sądu I instancji organ nie rozpoznał sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1970 r., nr [...]. Przypomnieć należy, że wniosek ten wpłynął do organu w dniu 3 lutego 2016 r., zaś wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 30 stycznia 2018 r. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Nadmienić w tym miejscu należy, że skarżący kierował do organu ponaglenia, a w piśmie z dnia 28 września 2016 r. żądał ponownego rozpoznania wniosku. W działaniach takich w żadnym razie nie można upatrywać przyczyny bezczynności organu – co sugeruje skarga kasacyjna. Co więcej, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. określa sytuacje, w których stronie służy właśnie prawo do wniesienia ponaglenia i stwierdzić należy, że taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie załatwiono bowiem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Wobec powyższego uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji wyznaczył organowi trzymiesięczny termin do załatwienia sprawy. Jest to bowiem realny termin na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.