I SA/Wa 684/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D., J. S., D. S., M. S., H. C., Z. C., T. K., S. K., A. K. i M. K. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżących R. D., J. S., D. S., M. S., H. C., Z. C., T. K., S. K., A. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) stwierdziła niedopuszczalność odwołania pp. R. D., J. S., D. S., M. S., H. C., Z. C., S. K., T. K., A. K., R. K. i M. K. (dalej jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] ([...]) o łącznej pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...] (b.gm.kat. [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, iż pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący wystąpili do KKU z wnioskiem o: "uznanie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wnosząc jednocześnie odwołanie od przedmiotowej decyzji oraz o ustalenie na ich rzecz prawa własności do przedmiotowej nieruchomości". W uzasadnieniu tego wniosku skarżący zarzucili, że władają poszczególnymi działkami ewidencyjnymi, wchodzącymi w skład nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...], o której dowiedzieli się dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. Podnieśli, że od tej daty biegnie dla nich 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Ww. wskazali, że są to ogródki przylegające do nieruchomości stanowiących ich własność oraz że od ponad [...] lat należały do nich i ich poprzedników prawnych. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przytoczyła art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dalej wskazała, że stroną postępowania komunalizacyjnego była Gmina Miasta K. natomiast skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. Komisja podniosła też, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jest jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel określonego mienia oraz tzw. gmina właściwa, tj. gmina, która nabyła określony składnik mienia Skarbu Państwa z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., natomiast inne podmioty mają przymiot strony, jeżeli wykażą, że przysługuje im określony tytuł prawny do danego mienia. KKU podniosła, że odwołujący się nie wykazali żadnego tytułu przysługującego im (ich poprzednikom prawnym) do opisanej na wstępie nieruchomości na dzień ustawowej komunalizacji - 27 maja 1990 r. a przy tym, jak sami wskazują, nieruchomość ta, jej poszczególne części (działki ewidencyjne) znajdują się w ich posiadaniu oraz ich poprzedników prawnych od blisko [...] lat. Dalej podniosła, że organ administracji publicznej nie jest władny do stwierdzenia nabycia opisanej na wstępie nieruchomości przez skarżących gdyż właściwy do ewentualnego stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości jest sąd powszechny, tj. sąd rejonowy - wydział cywilny, właściwy ze względu na położenie przedmiotowej nieruchomości. W skardze na ww postanowienie skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Zarzucili, że przejęcie ich działek (ogródków) było przed nimi ukryte oraz że nie mają dostępu do dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej. Skarżący wnieśli o uchylenie ww postanowienia w całości i obciążenie kosztami Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd nie jest związany zarzutami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną, dlatego z urzędu mógł zwrócić uwagę na kwestie niewyartykułowane w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako: ppsa). Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy wydaje w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W pierwszej kolejności organ winien zweryfikować istnienie legitymacji skargowej podmiotu skarżącego decyzję organu I instancji, a następnie badać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Przed wydaniem ww postanowienia może być konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W kontrolowanej sprawie organ przyjął, że skarżący, jako że nie byli stronami postępowania komunalizacyjnego, nie mogą skutecznie złożyć odwołania, zwłaszcza że nie wykazali prawa własności do ww gruntów. Tego typu stwierdzenie na etapie wstępnego badania wniosku dopuszcza się jednak tylko w sytuacjach nie budzących najmniejszych wątpliwości co do prawa własności Skarbu Państwa do gruntów objętych komunalizacją. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których stan faktyczny danej sprawy podpada pod określone domniemania ustawowe, których organ sam z urzędu w toku postępowania administracyjnego nie może weryfikować, gdyż kwestie te należą do kompetencji sądów powszechnych. Innymi słowy chodzi o sytuacje, w których dla nieruchomości objętej komunalizacją była prowadzona na rzecz Skarbu Państwa księga wieczysta, w której wpisane prawo własności objęte było wiarą publiczną ksiąg wieczystych. Tymczasem w kontrolowanej sprawie wypis z księgi wieczystej dla nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną z dnia [...] marca 1997 r. sporządził geodeta, własność Skarbu Państwa była udokumentowana "wykazem zmian gruntowych" i wypisem z ewidencji gruntów i budynków a z ww wypisu z księgi wieczystej wynika, iż właścicielem była W.. Z mapy dołączonej do wniosku wynika także, że działki objęte sporną decyzją komunalizacyjną przylegają bezpośrednio do ścian budynków usytuowanych na nieruchomościach skarżących i poszerzają pas drogowy ul. [...] (choć nie obejmują wszystkich nieruchomości w tej linii drogi, na co zresztą zwracali uwagę skarżący). Powyższe w ocenie Sądu nie daje podstaw do jednoznacznego i arbitralnego wykluczenia interesu prawnego po stronie skarżących już na etapie wstępnego badania ich legitymacji skargowej tj. bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Nade wszystko jednak trzeba zwrócić uwagę na to, że wniosek skarżących został dwuznacznie sformułowany. Wnieśli oni bowiem o 1. "uznanie nieważności decyzji Wojewody [...] (...)", 2. "przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" oraz 3. o ustalenie prawa własności do wymienionych w decyzji nieruchomości" przy czym uzasadnienie wniosku dotyczy sformułowanego jako pierwszy żądania odnośnie do stwierdzenia nieważności ww decyzji komunalizacyjnej z 1997r. Przed wydaniem postanowienia w trybie art. 134 kpa (poza kwestią jego przedwczesności w stanie faktycznym sprawy) organ winien jednoznacznie ustalić treść wniosku, zwłaszcza że mamy do czynienia z decyzją sprzed 20 lat. Postanowienie KKU należało zatem uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Ponownie rozpoznając wniosek skarżących z dnia [...] grudnia 2016 r. organ winien pouczyć ich o istnieniu dwóch wykluczających się trybów weryfikacji decyzji administracyjnej tj. zwyczajnego w drodze odwołania i nadzwyczajnego – w drodze np. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i zobowiązać ich do jednoznacznego sformułowania wniosku a także jednoznacznego sprecyzowania czy ich żądanie wynika z prawa własności czy też jedynie posiadania ww gruntów i wezwać do udokumentowania tegoż prawa własności. I dopiero w dalszej kolejności zastosować tryb (zwyczajny bądź nadzwyczajny) adekwatny do złożonego tak wniosku i przeprowadzić postepowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 9 kpa.