I SA/Wa 1519/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. SKA w W. obecnie J. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako: komisja/organ) działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: kpa) stwierdziła niedopuszczalność wniosku J. Sp. z o.o. S.K.A. w W. obecnie J. Sp. z o.o. w W. (dalej jako spółka/skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy co do postanowienia komisji z dnia [...] czerwca 2017 r. o zabezpieczeniu postępowania poprzez ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dalej jako: postanowienie). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2017 r. spółka złożyła zażalenie na ww postanowienie komisji (wniosek o remonstrancję), zaskarżając je w całości i zarzucając m.in. naruszenie art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 125 kpa w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, dalej jako: ustawa) poprzez ich niezastosowanie i niedoręczenie ww postanowienia spółce (...). Wskazano także, że w dniu [...] lipca 2017 r. spółka złożyła dodatkowe pismo stanowiące uzupełnienie zażalenia z dnia [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do komisji: [...] lipca 2017 r.), w którym podtrzymała wniosek o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i przedstawiła dalsze zarzuty. Wg komisji datowany na [...] czerwca 2017r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny. Komisja wyjaśniła, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 49 § 1 kpa strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), na stronie podmiotowej Ministerstwa Sprawiedliwości oraz że doręczenie uważa się wówczas za dokonane po upływie [...] dni od dnia publicznego ogłoszenia. Komisja podała także, iż postanowienie przekazała pełnomocnikowi spółki w dniu [...] lipca 2017 r., jedynie do wiadomości, natomiast doręczenie postanowienia nastąpiło w trybie art. 16 ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 § 1 kpa przez ogłoszenie w BIP w dniu [...] lipca 2017 r. W tym zakresie komisja podniosła, że w takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia oraz że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego. Wg komisji zażalenie złożone w dniu [...] lipca 2017 r., tj. przed skutecznym doręczeniem stronie postanowienia (które w trybie ogłoszenia w BIP nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r., czyli po 14 dniach od publicznego ogłoszenia) jest przedwczesne (a przez to bezskuteczne) gdyż termin do jego złożenia rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2017 r. Komisja przywołała także treść art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stąd wywiodła, iż prawnie nierelewantna jest zatem chwila, w której strona w inny sposób dowiedziała się o wydaniu aktu przez organ. Dalej komisja przytoczyła art. 134 kpa, wg którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podniosła ponownie, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron. W skardze na ww postanowienie z [...] sierpnia 2017r. spółka zarzuciła komisji: - naruszenie art. 112 kpa w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 kpa poprzez wprowadzenie jej w błąd co do terminu złożenia zażalenia a następnie obciążenie konsekwencjami zastosowania się do pouczenia (art. 9 kpa), - naruszenie art. 16 ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 § 1 kpa, art. 7, 8, 9 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący a nie fakultatywny, i nie wyłącza możliwości skutecznego doręczenia w trybie art. 39 kpa, o czym świadczy sformułowanie ustawowe "strona może być powiadamiana", - art. 134 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia, w sytuacji gdy zażalenie zostało złożone dwukrotnie – tj. w terminie 7 dni od dnia wpisu zakazu zbywania do księgi wieczystej, zaś następnie (z dalekiej ostrożności proceduralnej) - w terminie 7 dni od dnia fizycznego doręczenia spółce postanowienia, zatem termin na złożenie zażalenia został zachowany; skarżąca zarzuciła w tym miejscu, że substrat zaskarżenia istniał i nie sposób wymagać aby składała zażalenie tej samej treści trzeci raz, - art. 23 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wiąże dopiero z chwilą doręczenia i wcześniej nie można go zaskarżyć, podczas gdy z ww przepisu wprost wynika, iż z chwilą wydania stanowi ono podstawę wpisu do księgi wieczystej, a zatem z chwilą wydania wiąże nie tylko organ który je wydał, ale także stronę tj. właściciela nieruchomości jak i sąd wieczystoksięgowy, - art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy poprzez anonimizację postanowień opublikowanych w Internecie w taki sposób, że nie sposób określić nawet do kogo są kierowane, a zatem podlegają teorii nie-aktu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż o spornym postanowieniu spółka dowiedziała się w dniu [...] czerwca 2017 r. tj. w dacie kiedy dokonano stosownego wpisu w księdze wieczystej o zakazie zbywania nieruchomości. Zarzucono, iż komisja nie umożliwiła spółce zajęcia stanowiska w trybie art. 10 § 1 kpa i nie doręczyła jej odpisu postanowienia i nie dokonała jego publikacji w BIP. W dalszej części sformułowano też zarzuty merytoryczne odnośnie do zasadności dokonania zabezpieczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę komisja wniosła o jej oddalenie. Na poparcie swojego stanowiska przywołała uchwałę NSA z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie II OPS 2/16. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. W dniu [...] czerwca 2017r. w sprawie [...] komisja wydała kilka postanowień, m.in. postanowienie o wszczęciu postępowania, o wpisaniu zastrzeżenia do księgi wieczystej, osobne postanowienie o zabezpieczeniu postępowania "weryfikacyjnego" poprzez ustanowienie zakazu zbywania nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., i jeszcze inne. Część ww postanowień (np. o wszczęciu postępowania) komisja doręczyła stronom (w tym spółce - przez gońca, k. 29 odpisu akt komisji) i jednocześnie dokonała publicznych ogłoszeń w BIP (k. 22 odpisu akt komisji). Jeśli zaś chodzi o sporne postanowienie zaskarżone przez spółkę zażaleniem z dnia [...] czerwca 2017r. a otrzymanym przez komisję [...] lipca 2017r. (stąd zamienne daty używane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia komisji z dnia [...] sierpnia 2017r.) – w dniu [...] czerwca 2017r. zostało ono doręczone przez gońca jedynie Sądowi wieczystoksięgowemu (k. 51 odpisu akt komisji). W tej samej dacie Sąd dokonał stosownego wpisu do księgi wieczystej (k. 60 odpisu akt komisji). Spółka złożyła zażalenie na postanowienie w dniu [...] czerwca 2017 r. zachowując 7-dniowy termin od daty dowiedzenia się o jego treści tj. od [...] czerwca 2017r. czyli od wpisania zakazu zbywania nieruchomości do księgi wieczystej. Dopiero po otrzymaniu ww zażalenia, w którym jako pierwszy podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa tj. w dniu [...] lipca 2017 r. działająca w mieniu komisji delegowana do Ministerstwa Sprawiedliwości sędzia Anna Dalkowska wydała zarządzenie o pilnym doręczeniu ww postanowienia (przez gońca) spółce z pouczeniem o zażaleniu. (vide k. 13 – zdjęcie sporządzone przez pełnomocnika spółki k. 103 akt komisji). Z akt wynika także, iż dopiero w tej dacie tj. [...] lipca 2017r. zarządzono dokonanie ogłoszeń o wydaniu ww postanowienia w BIP (k. 44 i 49 odpisu akt komisji). W wyciągu z akt złożonym przez komisję przy odpowiedzi na skargę, a także w odpisach uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem akt nadesłanych przez komisję dopiero przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018r. ww zarządzenie sędziego A. Dalkowskiej z dnia [...] lipca 2017r. nie figuruje a na k. 103 poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu akt komisji jest inny dokument. Niewątpliwie jednak wszelkie czynności związane z doręczeniem stronom jak i ogłoszeniem w BIP ww postanowienia zostały podjęte dopiero po wpłynięciu zażalenia spółki. Zasadnie zatem zażalenie to zarzuca naruszenie przez komisję prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu tj. naruszenie art. 10 kpa. W tym stanie rzeczy zażalenie na postanowienie złożone [...] czerwca 2017r. i uzupełnione pismem z [...] lipca 2017r. nie może być uznane za niedopuszczalne - jako złożone na nieistniejący akt administracyjny. Trzeba przy tym podkreślić, że wbrew orzeczeniu komisji mamy tu do czynienia z zażaleniem a nie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 23 ust. 3 ustawy). Ponadto w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy powoływanie się przez komisję na orzecznictwo dotyczące uznawanych za bezskuteczne (czy też nie wywołujące skutków prawnych) środków zaskarżenia złożonych na decyzje czy postanowienia, które nie zostały doręczone którejkolwiek ze stron, nie znajduje uzasadnienia. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że postanowienie w ramach lex specialis wynikającego z art. 23 ust. 2 ustawy już z chwilą jego wydania stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie ma zatem odpowiedniego zastosowania art. 110 § 1 w zw. z art. 126 kpa. Ponadto postanowienie zostało doręczone sądowi wieczystoksięgowemu w dniu [...] czerwca 2017r. i tego dnia na podstawie tegoż postanowienia Sąd ten dokonał stosownego wpisu w powszechnie dostępnej księdze wieczystej. Zawiadomienie o wpisie doręczono komisji [...] czerwca 2017r. Wobec tego zażalenie złożone przez spółkę w dniu [...] czerwca 2017r. z postawionym (jako pierwszy) zarzutem niedoręczenia jej (jako aktualnemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości) postanowienia o ustanowieniu zakazu jej zbywania nie może być uznane za przedwczesne - jako złożone na postanowienie nieistniejące - skoro spółka wiadomość o jego treści pozyskała z oficjalnego źródła - czyli z księgi wieczystej, a przy tym odpis akt komisji wskazuje, że ta zaniechała doręczenia go stronom, pomimo iż inne postanowienia wydane w dniu [...] czerwca 2017r. były im doręczane (choć nie wszystkie, a komisja w tym zakresie nie była konsekwentna). Z akt nie wynika także aby komisja na ówczesnym etapie postępowania w jakiejkolwiek formie określiła krąg podmiotów biorących udział w sprawie na prawach strony (poza wąskim katalogiem określonym na str. 21 odpisu akt komisji). Zatem, wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, komisja nie może powoływać się na akt nieistniejący, skoro akt ten został wystosowany na zewnątrz organu i wywołuje skutki prawne, a przy tym w dacie złożenia zażalenia stanowił podstawę wpisu do księgi wieczystej. Co do zasady za przedwczesne można bowiem uznać zaskarżenie rozstrzygnięcia (przed jego otrzymaniem) jedynie wówczas gdy organ nie uzewnętrznił jeszcze swojej woli prawnie skutecznym doręczeniem, co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie. Poza skutkiem wynikającym z art. 23 ust. 2 ustawy, organ uzewnętrznił bowiem swoją wolę doręczając postanowienie sądowi wieczystoksięgowemu. Wobec powyższego, zażalenie spółki z [...] czerwca 2017r. należało uznać za skuteczne. Bezprzedmiotowe w tej sytuacji wydaje się odnoszenie do pozostałych zarzutów komisji wskazujących z kolei na przedwczesność także drugiego zażalenia spółki - czyli pisma datowanego na [...] lipca 2017r. stanowiącego uzupełnienie zażalenia (czy też nowe zażalenie) na postanowienie w związku z oficjalnym doręczeniem go skarżącej (na skutek zarządzenia wydanego przez sędziego Dalkowską) w dniu [...] lipca 2017r. (k. 116 odpisu akt komisji). Bezpośrednie doręczenie spółce postanowienia w dniu [...] lipca 2017r. otworzyło jej termin na złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 23 ust. 3 ustawy. Bez znaczenia dla wyniku sprawy obejmującej zarzut przedwczesności zażalenia pozostaje kwestia później otwartego terminu w związku z dokonaniem ogłoszeń w BIP. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia. Owa fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji, nie można jednak przyjąć, że złożenie środka zaskarżenia przed tą datą jest przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3166/14, LEX nr 2167577). Poza tym doręczając spółce postanowienie komisja nie zaznaczyła, iż czynność ta ma jedynie informacyjny charakter wobec dokonania osobnych ogłoszeń w BIP. Przeciwnie, postanowienie doręczno w trybie szczególnym, bo z pominięciem poczty, a przy tym ze stosownymi pouczeniami co do środków zaskarżenia. Zatem nawet jeśliby uznać, iż istotnie w sprawie jedynie właściwy i skuteczny na złożenie zażalenia byłby termin wygenerowany datą ogłoszenia postanowienia w BIP, to i tak w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, spółka nie mogłaby być obciążona wprowadzeniem jej w błąd co do otwarcia terminu na złożenie środka zaskarżenia (poprzez bezpośrednie doręczenie), co zasadnie podniesiono w skardze z powołaniem art. 112 kpa. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., II OSK 1871/08, (ONSA WSA 2011, nr 1, poz. 8), z porównania przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39-48 kpa) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub formie zwyczajowo przyjętej - wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczenia może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. W sprawie nie ma także zastosowania uchwała NSA II OPS 2/16, na którą wskazała komisja w odpowiedzi na skargę. Uchwała ta została podjęta w konkretnym, odmiennym od właściwego w kontrolowanej sprawie, stanie prawnym wynikającym z regulacji zawartej w specustawach. Nie można zatem stosować jej wprost do tego przypadku. Oczywiste jest przy tym, iż sens tej uchwały sprowadza się do wydłużenia terminu na złożenie środka zaskarżenia w bardzo specyficznym stanie prawnym a przy tym konkretnej grupie (z trzech grup) adresatów określonych w specustawie - do terminu dokonanych publicznie ogłoszeń - a nie, jak chce tego komisja, zawężenie tego terminu. Analiza ww uchwały prowadzi do wniosku (jeśliby chcieć dokonać jej przełożenia na niniejszy stan faktyczny), że termin na złożenie środka zaskarżenia dla adresatów, którym doręczono korespondencję na dotychczasowy adres (widniejący w ewidencji gruntów i budynków) - zamyka się w dacie właściwej dla podmiotów powiadamianych przez organ prowadzący to postępowanie w drodze publicznych obwieszczeń. W żadnej mierze uzasadnienie tej uchwały nie implikuje twierdzenia, iż środek zaskarżenia złożony w terminie otwartym na skutek doręczenia przesyłki pocztą (czy bezpośrednio przez gońca, jak w sprawie niniejszej) pomimo tego doręczenia i pouczenia o środkach zaskarżenia, otwiera się dopiero odpowiednio później, tj. z uwzględnieniem daty dokonania publicznych ogłoszeń w BIP. Uchwała umniejszyła zatem rolę doręczenia przesyłki na adres z katastru nieruchomości na rzecz ogłoszenia publicznego, którego termin upływał później, nie zanegowała jednak (jako przedwczesnego) złożenia środka zaskarżenia w terminie otwartym na skutek doręczenia dokonanego na adres widniejący w ewidencji gruntów i budynków. Zresztą np. przepisy analizowanej w drugiej części uzasadnienia ww uchwały tj. ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących wskazywały, że odwołanie od decyzji (...) wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia decyzji stronie "albo" w terminie czternastu dni od dnia obwieszczenia o wydaniu decyzji. To zupełnie inna regulacja niż ta, z jaką mamy do czynienia w przepisach ustawy. NSA zwrócił przy tym uwagę na to, że poszczególne rozwiązania prawne dotyczące procedur doręczania decyzji na gruncie tzw. specustaw, uzasadniają przyjęcie również ogólnego wniosku, iż brak jest jednorodności rozwiązań prawnych kształtujących skutek prawny doręczenia indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji pożytku publicznego. Już sama ta konstatacja, a przy tym odmienny stan prawny, negują przyjęcie tezy z uchwały II OPS 2/16 wprost. Ponadto dla jej zrozumienia, konieczne jest zapoznanie się z kontekstem całej sprawy, a nie uproszczenie wniosków jedynie do postawionej w niej tezy. Trzeba też zwrócić uwagę, że to organ prowadzący postępowanie dokonuje wyboru formy doręczenia stronie orzeczeń zapadających w sprawie. Faktyczne doręczenie spółce postanowienia ze stosownym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia nie może być wykładane na niekorzyść strony, w zależności od tego jaką aktualnie organ przyjmie koncepcję skutecznego doręczenia. Pierwsze postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2017r. komisja doręczyła spółce bezpośrednio przez gońca, pomimo iż dodatkowo dokonała ogłoszeń publicznych (jak się wydaje celem powiadomienia stron postępowania, którym nie doręczyła postanowienia pocztą bądź przez posłańca). Natomiast postanowienia o ustanowieniu zakazu bywania nieruchomości (choć zostało wydane w tej samej dacie) komisja ani nie doręczyła spółce ani nie dokonała jego ogłoszenia w BIP. Wobec tego zarzuty skargi są zasadne. Żadna ze stron nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji niekonsekwencji działania organu administracji (art. 7, 8 i 9 kpa). Za uzasadnione należy uznać także zarzuty spółki co do nieczytelności anonimizowanych postanowień zamieszczanych w BIP. Uwzględniając powyższe, zaskarżone postanowienie uznające zarówno zażalenie z dnia 29 czerwca 2017r. jak i zażalenie z dnia [...] lipca 2017r. jako niedopuszczalne z powodu ich przedwczesności, jako naruszające przepisy postępowania (art. 112 kpa w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 kpa; art. 23 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z art. 134 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 141 § 2 kpa) w sposób mający wpływ na wynik sprawy podlegało uchyleniu w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 3 ppsa.