II OSK 1558/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 872/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru połączenia filii nr [...] i nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. oraz zmiany jej statutu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...] w G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, 3. zasądzić od Stowarzyszenia [...] w G. na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 872/1, uwzględniając skargę Stowarzyszenia [...] w G., stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta G. nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie zamiaru połączenia filii nr [...] i filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. oraz zamiaru dokonania zmiany statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów Biblioteki, podjętej na podstawie art. 13 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. Sąd pierwszej instancji uznał po pierwsze, że skarżące Stowarzyszenie było legitymowane do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po drugie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Odnośnie do legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie to wyjaśniło, iż "celem jego działania jest, między innymi, ochrona dóbr kultury oraz historii G., a także – wspieranie inicjatyw mieszkańców i ich ruchów protestacyjnych". Dalej Sąd stwierdził, że ze skargi wynika, iż 580 mieszkańców G., w tym członkowie skarżącego Stowarzyszenia, sprzeciwiło się likwidacji filii nr [...] Biblioteki Miejskiej w G. Następnie, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że to podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 jest zobowiązany wykazać, że naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest bezpośrednie i realne, że istnieje w chwili wniesienia skargi, że nie jest potencjalne, lecz rzeczywiste oraz że występuje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a sytuacją prawną skarżącego. Po tych wyjaśnieniach stwierdził, że "skarżące Stowarzyszenie (...), mające w celach statutowych zapisany obowiązek troski i wspierania społeczności lokalnej miasta G. w zakresie m.in. ochrony dóbr kultury oraz historii miasta, uzyskało informację o zamiarze likwidacji jednej z filii Miejskiej Biblioteki Publicznej w G., służącej dobru licznych jej mieszkańców". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(n)ie ulega wątpliwości, iż protesty mieszkańców G. (...) stanowiły, zdaniem strony skarżącej, potrzebę uruchomienia działań przewidzianych w celach statutowych Stowarzyszenia". Zatem – jak dalej wywiódł – "(z)askarżając (...) uchwałę (...) strona skarżąca działała w przeświadczeniu, że kwestionowana uchwała narusza nie tylko obiektywny porządek prawny, lecz również – prawa czy uprawnienia strony skarżącej". Sąd pierwszej instancji dodał przy tym, że w tym przeświadczeniu utwierdziło skarżące Stowarzyszenie postanowienie WSA w Gdańsku z 11 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 579/16, którym odrzucono wcześniejszą skargę skarżącego Stowarzyszenia na tę samą uchwałę z tego powodu, że przed wniesieniem skargi nie wezwano organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Wyjaśniając stanowisko odnośnie do niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji przyjął, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach w zakresie, w jakim dotyczy obowiązku podania do publicznej wiadomości zamiaru wydania aktu o połączeniu, podziale lub likwidacji biblioteki z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem. W szczególności stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale, podjętej [...] września 2015 r., postanowiono, że akt o połączeniu filii nr [...] i filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. zostanie podjęty po upływie 6 miesięcy od daty podania treści uchwały do publicznej wiadomości, zaś połączenie nastąpi z dniem 30 czerwca 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji określenie w zaskarżonej uchwale daty połączenia filii biblioteki i stwierdzenie, że od połowy 2016 r. lokal po filii nr [...] będzie wykorzystywany na inne cele niż prowadzenie biblioteki oznacza, że nie będzie można dochować wskazanych w zaskarżonej uchwale terminów, zaś sama uchwała "w istocie przesądzała o likwidacji Filii nr [...]" i została podjęta "w celu obejścia restrykcyjnych przepisów o likwidacji i łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury". Sąd pierwszej instancji wskazał także, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenie, iż likwidacja filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. nie oznacza pozbawienia mieszkańców okolicznych osiedli możliwości korzystania z zasobów bibliotecznych niedaleko miejsca zamieszkania i nie powinna wpłynąć na poziom czytelnictwa "pozostaje w sprzeczności z oceną społeczną, skoro tak wiele osób zaangażowało się w tej biblioteki". Z tego powodu Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odpowiada wymaganiom art. 13 ust. 2 i 7 ustawy o bibliotekach. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że zestawienie dat określonych w zaskarżonej uchwale "wyklucza możliwość realnego uzyskania i uwzględnienia opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością Miejskiej Biblioteki Publicznej w G. W końcu stwierdził, że wyrażona ocena jest zbieżna z odpowiedzią na skargę, w której poinformowano, że po podjęciu zaskarżonej uchwały, na skutek zastrzeżeń użytkowników filii nr [...] Miejskiej Biblioteki Publicznej w G., zdecydowano, że filia ta nie zostanie połączona z filią nr [...]. W skardze kasacyjnej Rada Miasta G. zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z przepisami o połączeniu, podziale lub likwidacji bibliotek. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że zaskarżona uchwała była uchwałą intencyjną, gdyż wyrażała zamiar połączenia filii biblioteki i została podjęta na tyle wcześnie przed podjęciem aktu o połączeniu tych filii, że było możliwe zachowanie wszystkich wymogów proceduralnych, w szczególności publicznego ogłoszenie o zamiarze połączenia z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem i zasięgnięcia opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad biblioteką. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powołany przepis może być stosowany niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga skarżącego Stowarzyszenia podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny odrzuca skargę m.in. na uchwałę organu gminy, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten nawiązuje m.in. do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), stosownie do którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ostatnio powołany przepis był potencjalną podstawą wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarga została wniesiona na uchwałę rady gminy z zakresu administracji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie było więc zobowiązane do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Przepis ten nie daje podstaw do wniesienia skargi z uwagi na interes publiczny. Tymczasem skarżące Stowarzyszenie, jak wynika z wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 3 sierpnia 2016 r. oraz skargi, skargę wniosło "w interesie publicznym i na rzecz mieszkańców gminy Miasta G.". Stanowisko, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowi podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, lecz jedynie w celu ochrony indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład w wyroku z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt IV SA 3774/01, NSA stwierdził, że "(d)ziałanie w obronie praworządności i bezpieczeństwa ekologicznego przez organizacje społeczne (stowarzyszenia) nie daje podstawy do wniesienia skargi do NSA na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem podstawowym wymogiem zaskarżenia uchwały organu gminy, podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie spodziewanego naruszenia interesu publicznego. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest środkiem prawnym obrony indywidualnego interesu prawnego, a nie interesu publicznego, dla obrony którego, ustawodawca ustanawia inne środki prawne". Z kolei w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1276/15, NSA wskazał, że "(p)odmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien (...) wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu (...) uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (...) skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem". W końcu w wyroku z 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2088/14, NSA wyjaśnił, że "z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy". W tym wyroku wyraźnie też przyjęto, że "(z) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób". Przedstawioną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym potwierdza także to, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także zaskarżania aktów administracji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji, to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ponadto w samej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może więc stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przypadku aktów, których dotyczy ostatnio powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się jeszcze do szczegółów argumentacji Sądu pierwszej instancji zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że główną przesłanką uznania legitymacji skarżącego Stowarzyszenia były postanowienia jego statutu w zakresie celów prowadzonej działalności. Nie można jednak przyjąć, że to postanowienia statutu kreują niejako normę prawną, która może stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia stowarzyszenia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż jego akceptacja oznaczałaby, że o tym, czy określone stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w określonej sprawie decydowałoby tylko i wyłącznie to stowarzyszenie, a nie ustawodawca. Bowiem tylko od stowarzyszenia zależy to, jakie określi sobie statutowe cele. Ponadto wbrew temu co sugeruje Sąd pierwszej instancji w postanowieniu WSA w Gdańsku z 11 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 579/16, nie przesądzono, że skarżące Stowarzyszenie jest legitymowane do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Z przedstawionej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie stowarzyszenie będzie legitymowane do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu, w szczególności wówczas, gdy zaskarżona uchwała lub zarządzenie będą naruszały jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. O tym, czy stowarzyszenie wnosi skargę z uwagi na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, czy z uwagi na interes publiczny można się dowiedzieć przede wszystkim z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i ze skargi. Zatem, skoro przed podjęciem powołanego postanowienia nie było wezwania do usunięcia prawa, nie można było wymagać od Sądu administracyjnego, aby przesądził kwestię legitymacji skarżącego Stowarzyszenia i odrzucił jego skargę także z powodu braku tej legitymacji. Reasumując należy stwierdzić, że skarżące Stowarzyszenie byłoby legitymowane do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko wtedy, gdyby wykazało, że uchwała ta narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Skoro zaś skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia tylko wyraźnie twierdziło, że skargę wnosi w interesie publicznym oraz innych osób, to nie było legitymowane do wniesienia skargi. W tej sytuacji skarga ta powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec tego zaś, że nie została ona odrzucona przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 189 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i skargę odrzucił. Uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niemniej nie oznacza to, że w takiej sytuacji jest niedopuszczalne odniesienie się przez Sąd drugiej instancji do podstaw kasacyjnych. Mając to na uwadze NSA stwierdza, że podstawa kasacyjna jest zasadna. Trafnie się w niej podnosi, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r., poz. 642 ze zm.). Przepis ten stawia bowiem określone w nim wymogi wobec aktu o połączeniu, podziale lub połączeniu biblioteki, a zaskarżona uchwała takim aktem nie jest. Z jej treści jasno wynika, że organ gminy wyraża w niej zamiar połączenia dwóch filii biblioteki w przyszłości. W ocenie NSA dopiero w odniesieniu do tego aktu o połączeniu dwóch filii biblioteki można by podnosić zarzuty, że został on podjęty z naruszeniem art. 13 ust. 2 czy też art. 13 ust. 4 ustawy o bibliotekach. Ponadto, nawet, gdyby uznać, że takie zarzuty można podnieść w odniesieniu do uchwały, która wyraża zamiar połączenia, podziału lub połączenia biblioteki, to zasadnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że zaskarżona uchwała została podjęta na tyle wcześnie, że wymogi określone w powołanych przepisach ustawy o bibliotekach były możliwe do spełnienia. Wobec odrzucenia skargi NSA na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu Stowarzyszeniu uiszczony wpis sądowy. Ponadto wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis sądowy oraz wynagrodzenie i zwrot wydatków pełnomocnika. W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie w piśmie z 18 maja 2017 r. zrzekła się rozprawy, a skarżące Stowarzyszenie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu tego pisma, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.