II SA/Rz 1246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A S.A. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W podstawie prawnej organ powołał art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] maja 2016 r. A S.A. z/s w [...] zwróciła się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] obligującą Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością gospodarczą, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz sprzeczność z interesem strony. Po rozpoznaniu sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. II OW 68/16 oddalił wniosek Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. została wydana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 34, poz. 158). W świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego z 2001 r. wojewoda nie jest już organem właściwym ani do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, ani do wydawania decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Brak było podstaw do przyjęcia właściwości Wojewody. Jednocześnie NSA zauważył, że wskazanie organu właściwego w tej sprawie wymaga dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych, których Sąd w oparciu o przedstawione akta sprawy poczynić nie może, gdyż w aktach brak jest pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencją którego było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1974 r., ani jakiejkolwiek wzmianki o wydaniu tego pozwolenia i jego treści. NSA wskazał, że Starosta powinien ustalić czy pozwolenie to zostało wydane i co dokładnie było jego przedmiotem a następnie ocenić czy na tego rodzaju korzystanie z wód (które było przyczyną powstania szkody) obecnie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnie który z organów wymienionych w art. 140 Prawa wodnego z 2001 r. byłby właściwy do wydania takiego pozwolenia. W końcu Starosta winien ocenić czy w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to on czy też inny organ byłby właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 61a K.p.a odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r. o sygn. [...] zobowiązującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody w postaci obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych. W uzasadnieniu organ wskazał na brak w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego, konsekwencją którego było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] listopada 1974 r. Powyższe jest przeszkodą do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zażalenie na to postanowienie wniosła A S.A. w S. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że brak przedłożenia do wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1974 r., pozwolenia wodnoprawnego stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 a § 1 K.p.a., w sytuacji gdy wniosek dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zobowiązującej stronę do naprawienia szkody w postaci obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych, a więc decyzji, której przedmiot regulacji był odrębny i nie związany bezpośrednio z przedmiotem regulacji pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie składającej zażalenie organ nawet mimo braku dokumentu pozwolenia wodnoprawnego powinien wszcząć postępowanie administracyjne i w jego ramach zbadać istnienie podstaw z art. 162 § 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] w oparciu o załączone do wniosku dokumenty oraz inny zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Zarzucono także naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez przerzucanie na stronę obowiązku dostarczenia organowi dokumentu pozwolenia wodnoprawnego i sprzeczne z interesem strony obarczenie jej negatywnymi konsekwencjami jego braku, w sytuacji gdy zgodnie z zasadą oficjalności i prawdy obiektywnej to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazano, że skoro organ uznał za niezbędne do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zapoznanie się z treścią pozwolenia wodnoprawnego, to przy braku możliwości dostarczenia dokumentu tego pozwolenia przez stronę, powinien ustalić jego przedmiot podejmując z urzędu wszelkie niezbędne czynności. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium zauważyło, że podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia jest art. 61a § 1 K.p.a. Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. Powołując się na wytyczne zawarte w postanowieniu NSA z 13 stycznia 2017 r. SKO zauważyło, że organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy jak i Wojewody o przekazanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni głębinowych Nr 1, 2 i 3 przez Wytwórnię Filtrów w S. Taki dokument nie został odnaleziony, dlatego jako słuszne organ odwoławczy uznał stanowisko o braku podstaw do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Brak dokumentów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenia wniosku uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Jako niezasadne Kolegium oceniło stanowisko strony odwołującej o obarczaniu jej negatywnymi konsekwencjami braku wymaganych dokumentów. Słusznym było zwrócenie się do następcy podmiotu będącego wówczas stroną postępowania o przedstawienie niezbędnych dokumentów, zwłaszcza gdy postępowanie miało dotyczyć jego uprawnień. Jako nielogiczne Kolegium uznało prowadzenie postępowania, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji obarczonej wadą nieważności lub decyzją o umorzeniu postępowania. Takie działanie nie korespondowałoby z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z zasadą praworządności i świadczyłoby o niegospodarności. Skargę na to postanowienie wniosła A S.A. w S. – reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. B. wnioskując o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. podtrzymując w tym zakresie argumentację zawartą w zażaleniu. W rozwinięciu zarzutów strona wskazała, że wbrew stanowisku organu treść pozwolenia wodnoprawnego jest irrelewantna dla oceny istnienia podstaw z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody z [...] listopada 1974 r., tym samym brak wiedzy organu o treści tego pozwolenia nie może stanowić uzasadnionej przyczyny w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania. Strona podkreśliła, że we wniosku z [...] maja 2016 r. w sposób wyczerpujący wskazała okoliczności świadczące o bezprzedmiotowości dalszego obowiązywania decyzji odszkodowawczej oraz o istnieniu interesu prawnego i społecznego w stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Jej zdaniem uregulowany w pozwoleniu wodnoprawnym z 1971 r. szczególny tryb ówczesnego korzystania przez wnioskodawcę z wód jest bez znaczenia dla oceny istnienia obecnie okoliczności faktycznych wskazanych we wniosku z [...] maja 2016 r. a świadczących o bezprzedmiotowości decyzji odszkodowawczej. W dalszej części strona skarżąca wywiodła, że z treści decyzji odszkodowawczej można wywieść, że pozwolenie musiało dotyczyć m. in. poboru wód i eksploatacji studni głębinowych nr 1, 2, 3. Powyższe ustalenie jest wystarczające dla stwierdzenia, że obecnie organem właściwym do wydania decyzji odszkodowawczej za szkodę pozostającą w związku z pozwoleniem wodnoprawnym z 1971 r. oraz decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji odszkodowawczej jest, stosownie do art. 186 ust. 3, starosta. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, ze zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej zaznaczono przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] zobowiązującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody powstałej na skutek obniżenia zwierciadła wody w studniach gospodarczych. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 – żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego – zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną. Organ jest zobowiązany na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a k.p.a. nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych dotyczących jego toku. Sąd stwierdza, że taka sytuacja - a mianowicie prowadzenie postepowania wyjaśniającego - zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek A S.A. z/s w S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. nr [...] obligującej Wytwórnię Filtrów "[...]" w S. do naprawienia szkody na rzecz mieszkańców miejscowości W. (obecnie R.) powstałej na skutek obniżenia poziomu wód gruntowych związanych z działalnością gospodarczą, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz sprzeczność z interesem strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień organy obu instancji przyjęły, że uzasadnioną przyczyną stanowiącą odmowę wszczęcia postępowania, którego wszczęcia żądała strona skarżąca jest - wskazywany przez organu - brak decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni. Jak zaznaczyły organy przeprowadzone czynności wyjaśniające i zmierzające do uzyskania niezbędnych dokumentów (organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy jak i do Wojewody o przekazanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i eksploatację studni głębinowych Nr 1, 2 i 3 przez Wytwórnię Filtrów w S.) nie pozwoliły na ustalenie czy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane i co było jego treścią, to zaś stanowi o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy i stanowi uzasadniona przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu na etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestie poruszane przez organy obu instancji nie mogły być przedmiotem oceny. Dokonane przez organy w tym zakresie ustalenia faktyczne oraz podjęte czynności wyjaśniające a sprowadzające się do ustalenia czy wydano pozwolenie wodnoprawne i jaka była jego treść - mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Konieczność (zasadność) dołączenia do wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zobowiązującej do naprawienia szkody, nie może w ocenie Sądu stanowić "uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Te ustalenia prowadzą bowiem do zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie a tym samym i załatwienia sprawy. Takie postępowanie, co już wyżej podkreślono, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w ramach art. 61a K.p.a., jest niedopuszczalne. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły, że postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, a tym samym zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że NSA w wytycznych zawartych w postanowieniu z 13 stycznia 2017 r., sygn. II OW 68/16 oddalającym wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Wojewodą wyraźnie zaznaczył, że to Starosta powinien ustalić czy pozwolenie to zostało wydane i co dokładnie było jego przedmiotem a następnie ocenić czy na tego rodzaju korzystanie z wód (które było przyczyną powstania szkody) obecnie konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i ewentualnie który z organów wymienionych w art. 140 Prawa wodnego z 2001 r. byłby właściwy do wydania takiego pozwolenia. W końcu to Starosta winien ocenić czy w świetle art. 186 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. to on czy też inny organ byłby właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Powyższe wymagało dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych i prawnych. W tych okolicznościach nie zasługuje na aprobatę Sądu stanowisko organów, że brak jednoznacznego ustalenia czy takie pozwolenie zostało wydane, stanowi podstawę/"uzasadnioną przyczynę" niemożności wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów, podejmować czynności wyjaśniających i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 765/17, wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2600/16, publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie stwierdzone wyżej naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Orzekając zaś o kosztach miał na uwadze dyspozycję art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę przedstawione rozważania prawne. Po ustaleniu, że nie zachodzą okoliczności stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a. organ winien wszcząć postępowanie a następnie rozpoznać sprawę co do istoty.