II SAB/Rz 160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji zwolnienia ze służby postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi E. S. jest bezczynność Dyrektora Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu [...] maja 2017 r. o numerze [...]. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, że przedstawiona jej propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby i stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie złożonego przez nią w tej sprawie odwołania oraz nakazanie organowi przekazania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej lub rozpoznania tego odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej . W uzasadnieniu podniosła, że otrzymała mianowanie do służby w związku z czym podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno – prawny. W konsekwencji zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej, co uzasadnia złożenie przez nią środka zaskarżenia w postaci odwołania. W związku z czym zarzuciła organowi naruszenie: - art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") zapewniający obywatelom prawa do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, - art 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ), - rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjolanlych kompetencji administracji, - Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. - art 17 dotyczącego terminowego podejmowania decyzji, - art 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei. Swoje stanowisko wywodzi również z treści art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową ( Dz.U. poz. 1948 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzające KAS"), z którego wynika, jej zdaniem, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Przed wniesieniem skargi Skarżąca skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art 37 § 1 K.p.a. zażalenia na bezczynności i niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnia tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego, a tego w sprawie nie stwierdzono, wniosek o oddalenie - prawidłowo zastosowanymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") wskazuje w art. 3§ 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Zatem z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenia czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). ( Woś Tadeusz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wersja elektroniczna). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Natomiast wszyscy jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważają element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i, że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca na podstawie aktu mianowania pełniła w Urzędzie Celnym w Przemyślu służbę celną. W dniu 12 czerwca 2017 r. złożyła na podstawie art 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia niezależnie od formy jaką Skarżąca próbuje jej przypisać ( akt lub czynność- skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 996/17, bezczynność polegająca na nieprzedstawieniu propozycji służby – II SAB/Rz 141/17 czy też decyzja o odmowie przedstawienia propozycji służby- skarga będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania ) nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Przepisy wprowadzające KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z powyższych przepisów wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona właściwość sądów administracyjny w sprawach ze stosunków pracy. Skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Składając w dniu 12 czerwca 2017 r. oświadczenie o przyjęciu warunków zatrudnienia stała się pracownikiem służby celnej i z tego też tytułu nie podlega ochronie administracyjnoprawnej. Przedstawiona jej propozycja stanowi akt woli, a nie władzy, organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Zatem, pomimo tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej - to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że propozycja ta stanowi decyzję o odmowie przedstawienia propozycji służby, z czym Skarżąca wiąże prawo do wniesienia odwołania i upatruje bezczynność organu w jego nierozpoznaniu. Jak już wskazano przepisy wprowadzające KAS w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji służby i zatrudnienia przewidując wydanie decyzji administracyjnej jedynie w przypadku przedstawienia nowych warunków służby. W pozostałych przypadkach: przedstawienia nowych warunków zatrudnienia, nie przedstawienia żadnej propozycji ustawa tego nie przewiduje. Brak jest zatem podstaw prawnych do domniemywania tej formy rozstrzygnięcia, przy wyraźnym ustawowym wskazaniu decyzyjnej formy tylko do jednej z form działania administracji publicznej. Tymczasem aby móc mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Ponadto wbrew twierdzeniom Skarżącej z przywołanych przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy, decyzji dotyczącej nowych warunków służby. Zgodnie z art 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawę o KAS: "Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby wskazywać na istnienie tego obowiązku, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji- art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów bezprawności, nieważności czy niekonstytucyjności nie przedstawienia nowych warunków służby, czy też argumentów Skarżącej dotyczących jej nienagannej służby. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.