VII SA/Wa 787/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] , działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., Nr - [...] zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] , decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. nakazano [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] , poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. [...] z czerwca 2012 r. dotyczącej balkonów, elewacji i obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] , w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. zarządca nieruchomości zwrócił się z prośbą o zmianę ww. decyzji w zakresie przedłużenia terminu jej wykonania z uwagi na trudności w pozyskiwaniu funduszy na przedmiotowe roboty budowlane. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające wykonanie następujących robót budowlanych: demontaż balkonów, wykonanie badań stratygraficznych tynków, projekt odtworzenia balkonów. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] zmieniono decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] i wyznaczono termin 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Na skutek kolejnego wniosku z dnia 20 listopada 2014 r., również uzasadnionego trudnościami w pozyskiwaniu funduszy na roboty budowlane, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] zmieniono decyzję z dnia [...] października 2013 r. zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. i przedłużono termin o kolejne 12 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wobec kolejnego wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] zmieniono termin wykonania obowiązku o kolejne 12 miesięcy. Zobowiązany pismem z dnia 16 listopada 2016 r. ponownie wniósł o przedłużenie terminu o kolejne 12 miesięcy, wskazując na niedostateczne dofinansowanie i brak środków finansowych na wykonanie odtworzenie balkonów w terminie zakreślonych decyzji. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że termin wykonania obowiązku został kilkakrotnie zmieniony na wniosek Zobowiązanego i obecnie nie znajduje przesłanek przemawiających o dalszym przedłużeniu terminu określonego na wykonanie robót. Organ podkreślił, że nieprawidłowości stanu technicznego powinny być usunięte niezwłocznie po ich stwierdzeniu oraz w terminie określonym decyzją nakazową. Z uwagi na bezpieczeństwo ludzi i mienia, w ocenie organu nadzoru budowlanego nie jest wskazana kolejna zmiana terminu, tym bardziej, że stan techniczny balkonów w momencie wydania decyzji był nieodpowiedni. Przyzwolenie organu nadzoru budowlanego na dalsze utrzymywanie obiektu (lub jego części) w takim stanie sprzeczne jest z intencją uregulowań zawartych w art. 66 Prawa budowlanego, jaką jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., odmawiającej zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r., oraz [...] listopada 2015 r., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, a dodatkowo wskazał, że w przedmiotowej sprawie nic zachodzą przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony, które uzasadniałyby zmianę tegoż rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. W ocenie organu II instancji bezspornym jest, że zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży niezwłoczne wykonanie prac budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym balkonów, jako stanowiących potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, jak też dla bezpieczeństwa mienia. Słuszny interes strony w przedmiotowej sprawie nie może być utożsamiany z trudną sytuacją finansową Wspólnoty jak również z podejmowanymi przez inwestora zewnętrznego działaniami mającymi na celu uzyskanie pozwolenia na przebudowę ostatniej kondygnacji przedmiotowego budynku. Organ podkreślił, że mimo trzykrotnego przedłużania terminu wykonania nakazanych robót budowlanych skarżąca nie podjęła żadnych czynności zmierzających do odtworzenia zdemontowanych płyt balkonowych. Pozytywna weryfikacja wniosku skarżącej doprowadziłaby do sytuacji, w której po ponad czterech latach od wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nadal będzie istniał niewłaściwy stan techniczny zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Uchylanie się zobowiązanej od wykonania obowiązku prowadzi do dalszej degradacji budynku. Na koniec organ wyjaśnił, że bez wpływu na wykonanie nałożonych obowiązków pozostaje kwestia ich uwzględnienia w projekcie remontu budynku, który ma zostać wykonany po uzyskaniu stosownych decyzji. Nakazy nałożone w trybie art. 66 Prawa budowlanego mają bowiem charakter naprawczy, zmierzający do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym i nie wymagają uzyskania odrębnych decyzji administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do przedłużenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r., a w szczególności, że skarżąca nie wykonała żadnych czynności mających na celu wykonanie tej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że dotychczas zostały dokonane czynności związane z demontażem balkonów, więc nakaz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] został w znacznej części wykonany. Jednak ze względu na niedostateczne finansowanie Wspólnota nie zdołała zebrać środków finansowych na wykonanie odtworzenia balkonów w terminie zakreślonym przez organ. Skarżąca dodała, że prace nad odtworzeniem ww. balkonów są uwzględnione w projekcie remontu budynku, który zostanie przeprowadzony po uzyskaniu przez inwestora (który finansuje remont) stosownych decyzji (w szczególności pozwolenia na budowę), która to kwestia nie została dotychczas ostatecznie zakończona przez stosowne władze, ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowych uzgodnień. Ostatecznie inwestor dzięki utrzymaniu w mocy przez decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2016 r. ma możliwość zwrócenia się o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] listopada 2016 r., odmawiającą zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2012 r., zmienionej decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r., oraz [...] listopada 2015 r., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2012 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej spawie stwierdził, że organy zasadnie odmówiły dalszego przedłużania terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] października 2012 r. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Podkreślić należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). W niniejsze sprawie wnioskiem o zmianę został objęta decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] października 2012 r., nakazująca na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na demontażu i odtworzeniu balkonów zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. [...] z czerwca 2012 r. dotyczącej balkonów, elewacji i obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w terminie 12 miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Przy czym należy pamiętać, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową. Jednak już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że - co do zasady - istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) na podstawie decyzji strona nabyła prawo, c) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przechodząc do analizy przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości, że pierwsze dwie przesłanki wymienione w wskazanym powyżej przepisie zostały spełnione. W zakresie trzeciej przesłanki Sąd wyraża pogląd o dopuszczalności zmiany samego terminu, jako elementu niezwiązanego decyzji. Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 697/12). Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "słuszny interes strony" nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sądy podzielił stanowisko organów, iż z uwagi na bezpieczeństwo ludzi i mienia, nie jest wskazana kolejna zmiana terminu, tym bardziej, że stan techniczny balkonów w momencie wydania decyzji był nieodpowiedni i nieprawidłowości stanu technicznego powinny być usunięte niezwłocznie po ich stwierdzeniu. Z ustaleń organów wynika, iż przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i w efekcie doszło do oderwania się części konstrukcji balkonu i to do tego bezpośrednio nad wejściem głównym do budynku. Dokonane w sprawie oględziny oraz ekspertyza nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do złego stanu technicznego balkonów (spękany beton, skorodowane zbrojenie). Ponadto w ekspertyzie wykonanej w 2012 r. stwierdzono, że "stan techniczny balkonów jest awaryjny i należy pilnie wykonać ich demontaż i odtworzenie". Od czasu wykonania ekspertyzy do momentu wydania zaskarżonej decyzji upłynęły 4 lata. W ciągu pierwszego roku częściowo wykonano nakazy wynikające z decyzji z dnia [...] października 2012 r., tj. wykonano demontaż balkonów, badania stratygraficzne tynków oraz projekt odtworzenia balkonów. Z akt sprawy nie wynika aby później były wykonywane jakiekolwiek roboty. Ponadto w tym czasie Wspólnota co roku występowała z wnioskami o przedłużenie terminu o kolejne 12 miesięcy, uzasadniając je względami finansowymi. Trzykrotnie wniosek został rozpatrzony pozytywnie (decyzje z dnia [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2014 r. oraz [...] listopada 2015 r.) i za każdym razem termin wykonania decyzji nakazowej był przedłużany o kolejne 12 miesięcy. W efekcie termin 12 miesięczny z decyzji pierwotnej wydłużył się do 4 lat, na skutek trzykrotnego jego przedłużenia. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że kolejne wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] października 2012 r. nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że poza pracami wykonani w pierwszym roku, nie wykonano żadnych innych prac, a jedną argumentacją jest ciągły brak środków finansowych. Również, podnoszony także w skardze, argument o inwestorze, który ma sfinansować remont balkonów po uzyskaniu pozwolenia na budowę, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak wynika ze skargi inwestor zyskał możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę już w połowie 2016 r., w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Natomiast do czasu rozpoznania skargi Sąd nie został poinformowany, że takowe pozwolenie zostało wydane. Argument ten jakkolwiek mógł uzasadniać poprzednie odroczenia, jednakże nie może uzasadniać ciągłego przedłużania terminu niemalże w nieskończoność. W takim przypadku doszłoby bowiem, do swoistej niewykonalności decyzji o charakterze trwałym. Podsumowując, początkowe odroczenie terminu wykonania nałożonych obowiązków, z uwagi na wykonane prace i brak środków finansowych, było zasadne. Aczkolwiek zobowiązany wiedząc o nałożonych obowiązkach, powinien w kolejnych latach, tym bardziej, że nie wykonywał żadnych prac, podjąć wszelkie kroki w celu zabezpieczenia środków na wykonanie nałożonych obowiązków i z roku na rok gromadzone środki, jak chociażby z wpłacanych przez właścicieli zaliczek remontowych, powinny się powiększać. Innymi słowy zobowiązany powinien podjąć samodzielne starania o zgromadzenie niezbędnych środków, a nie tylko czekać i liczyć na inwestora, gdyż z kilkuletniego postępowania wynika, że jest to kwestia przyszłości i to niepewnej. Oznacza to, że interes ekonomiczny strony wynikający z inwestycji, nie może stanowić stałej przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Ochrona tego interesu nie może być podyktowana także okolicznością, że wykonana przez Wspólnotę odbudowa balkonów w efekcie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, prawdopodobnie ulegnie zmianie z uwagi na wykonywane przez inwestora prace. Obowiązki nałożone na Wspólnotę mimo wielokrotnego przedłużania terminu nie zostały w całości wykonane, a wręcz, jak to zostało wskazane powyżej, po początkowym okresie ich wykonywania, zostały zaniechane. Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności. W ustalaniu tego terminu oczywiście mieści się również możliwość jego zmiany, ale tyko w wypadkach naprawę uzasadnionych, przy czym przedłużenie terminu nie może stać się rutyną. Zaś składanie przez zobowiązaną takiego wniosku nie może być jedyną czynnością podejmowaną "w celu wykonania nałożonego obowiązku". Zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży wykonanie nałożonego obowiązku dotyczącego likwidacji nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Należy bowiem pamiętać, że samo usunięcie bezpośredniego zagrożenia, poprzez demontaż balkonów nie kończy sprawy, gdyż nie wykonywanie przez dłuższy czas nowych balkonów i odpowiedniego zabezpieczenia miejsca styku elewacji budynku z balkonem przed wpływem warunków atmosferycznych, prowadzi do stałego pogarszania się stanu technicznego elewacji budynku. Należy podkreślić, że co do zasady, słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny, a jedynie taki został przez skarżącą wykazany. Odnosząc się do zarzutu skargi o "niezebraniu całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie (...), że skarżąca nie wykonała żadnych czynności mających na celu wykonanie decyzji", Sąd stwierdza, że jest on chybiony. Żaden z organów nie kwestionuje dokonania przez Wspólnotę demontażu balkonów. Wprost w decyzjach organów obu instancji zostały wskazane wykonane przez Wspólnotę prace. Jednakże nie stanowią one wykonania w całości nałożonego na Wspólnotę obowiązku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.