II OSK 560/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. i D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 776/17 w sprawie ze skargi J. R. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie budowy sieci elektroenergetycznych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 776/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych z siedmioma kontenerowymi stacjami transformatorowymi i złączami kablowymi SN – na szczegółowo opisanych nieruchomościach położonych w S., m.in. na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących oraz na działce nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121. z późn. zm.) dalej w skrócie u.g.n., art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § i 3 K.p.a. Wyjaśniono, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. Skoro złącza kablowe SN są urządzeniami niezbędnymi do korzystania z przewodów i urządzeń o których mowa w ww. przepisie, występując jako jeden z elementów służący do funkcjonowania linii elektroenergetycznej i spełniający wymogi postawione przez ustawodawcę uznać należało, że mogą one zostać objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie mają przy tym racji skarżący twierdząc, że decyzja organu pierwszej instancji obejmuje swoim zakresem również tzw. "przyłącza, które są niezbędne dla połączenia elementów sieci ze złączami kablowymi". Pkt 5 wniosku inwestora zawiera charakterystykę planowanej zabudowy, w której nie wymieniono tego rodzaju elementów (wniosek został zmodyfikowany w dniu [...] września 2016 r., to jest jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie), zaś sama inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznych kablowej SN 15 kV, kablowej i napowietrznej nN 0,4 kV wraz z siedmioma stacjami transformatorowymi kontenerowymi oraz dwoma złączami kablowymi SN. Stąd też nie sposób przyjąć, by inwestor zamierzał "ukryć" jakiekolwiek elementy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do kwestii nieistnienia na terenie S. nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie 91 Sąd wskazał, że nie znajduje ona potwierdzenia w świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Działka ta widnieje na załączonej do decyzji mapie, a w aktach sprawy znajduje się wydruk z ewidencji gruntów, na którym wykazana jest m.in. ww. działka. Podkreślono, że nie miało znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy określenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego mianem "obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej". Niewątpliwie inwestycja objęta wnioskiem jest inwestycją liniową, o której ustawodawca mówi w treści art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także inwestycją celu publicznego, o której mowa w treści ww. przepisów u.g.n., stąd organy prawidłowo zakwalifikowały treść żądania inwestora i określiły jego przedmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił nadto stanowiska skarżących, że w przedmiotowej sprawie istniała konieczność wyznaczania obszaru objętego analizą i dokonywania ustaleń w zakresie parametrów technicznych, jakie winna spełniać inwestycja objęta wnioskiem. W postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.). Zdaniem Sądu organy zasadnie ustaliły, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z przepisami odrębnymi, ponadto organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy decyzję zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym elementów zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Organ pierwszej instancji w treści decyzji wskazał akty prawne (pkt II.2), w których zawarte są postanowienia dotyczące warunków, jakim musi odpowiadać planowane zamierzenie inwestycyjne. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przeprowadził on wymaganą prawem analizę w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określając w punkcie drugim decyzji wymagania, jakie winna w tym zakresie spełniać inwestycja objęta wnioskiem. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby tego rodzaju analiza miała stanowić odrębny załącznik do decyzji. Na przeprowadzenie analizy w tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał również w uzasadnieniu decyzji, do akt zaś dołączył dokumenty dotyczące stanu prawnego terenu objętego inwestycją, stąd też i ten zarzut skargi Sąd uznał za niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. R. i D. R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy, niewyjaśnienie wszystkich zarzutów skargi oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego, tj. zarzut podniesionego w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 31 stycznia 2018 r. na stronie trzeciej w przedmiocie wyznaczenia przez organ obszaru realizacji inwestycji wykraczając poza wniosek inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i zaakceptowania faktu naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania i prawa materialnego; II) prawa materialnego: 1) art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w sytuacji, gdy objęta wnioskiem inwestycja w zakresie przyłączy i złączy kablowych nie realizuje celu publicznego i w tym nie było dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego; 2) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez przeprowadzenia wymaganej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tym samym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, która wymaga ustalenia lokalizacji w oparciu o art. 50 u.p.z.p. rozumie się takie przedsięwzięcie, które spełnia następujące cechy: po pierwsze musi realizować jeden z celów objętych art. 6 u.g.n; po drugie musi mieć znaczenie co najmniej lokalne (gminne). Stosowne do art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza się budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Sądu pierwszej instancji wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie sieci elektroenergetycznych (kablowych i napowietrznych) wraz ze stacjami transformatorowymi kontenerowymi i złączami kablowymi SN (średniego napięcia) spełnia warunek celu publicznego objęty art. 6 pkt 2 u.g.n. Takie stanowisko jest trafne. Złącze kablowe (energetyczne) nie stanowi synonimu przyłącza energetycznego. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że złącze kablowe sieci elektroenergetycznej stanowi jeden z podstawowych elementów takiej sieci. Złącze takie umożliwia wprowadzenie przewodów sieci elektrycznej rozdzielczej z jednej strony i wyprowadzenie przyłącza bezpośredniego zasilającego dany obiekt. Innymi słowy złącze to miejsce, do którego można przyłączyć przyłącze energetyczne. Takie złącze najczęściej ma postać szafki do której doprowadzone są przewody sieci i tylko dlatego, że jest takie złącze, to właściciele budynków i budowli sąsiadujących z siecią energetyczną mogą wykonać przyłącza i przyłączyć się do tej sieci. Błędnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżonym wyrokiem uznano za zgodne z prawem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego złącza jak i przyłącza. W decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji (jak i drugiej instancji) nie pojawiło się żadne stwierdzenie wskazujące, że decyzja lokalizująca inwestycję celu publicznego obejmuje także budowę przyłączy. To od właścicieli działek, na których ta inwestycja będzie przebiegała lub działek sąsiednich z terenem inwestycji będzie zależało, czy wykonają przyłącza energetyczne. Oczywistym jest, że nie można bezpośrednio połączyć kable doprowadzające energię elektryczną do budynku z siecią. Właśnie to miejsce, które umożliwia przyłączenie przyłącza, stanowi złącze energetyczne. Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w sytuacji, gdy objęta wnioskiem inwestycja w zakresie przyłączy i złączy kablowych nie realizuje celu publicznego i w tym nie było dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że w tej sprawie przeprowadzono wymaganą analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku postępowania zmierzającego do lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sporządza się analizy w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza sporządzana na potrzebny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmuje ocenę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie, w jakim ma to odniesienie do danego rodzaju inwestycji. Ponadto w takiej analizie dokonuje się także oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przy czym, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie musi wykazywać się posiadaniem tytułu prawnego do terenu takiej inwestycji. Należy stwierdzić, że decyzja organu administracyjnego pierwszej instancji zawiera ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do większości zarzutów skargi, ale te zarzuty, co do których Sąd ten nie zawarł wprost stanowiska nie miały istotnego znaczenia w sprawie. Najistotniejsze zarzuty zawarte w skardze zostały poddane prawidłowe analizie przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaakceptowanie faktu naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracyjne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzegł tego naruszenia. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawiają się art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. wskazane jako przepisy, które chronią interes publiczny i interes strony, które zostały nienależycie ocenione w tej sprawie. Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Tym samym skoro jako przepisy postępowania, które mogły zostać naruszone przez organy administracyjne strona skarżąca kasacyjnie przywołuje art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., to tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli zaskarżonego wyroku. Przepisy te zawierają tzw. zasady ogólne K.p.a.: art. 7 zasadę prawdy obiektywnej, art. 8 zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz art. 11 zasadę przekonywania. Naruszenie ww. przepisów miałoby miejsce wówczas, gdyby w toku postępowania administracyjnego organy nie podejmowały czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bądź też prowadziły postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz wydawane decyzje nie zawierały wyjaśnień stronom zasadność przesłanek, którymi organy te kierowały się przy załatwieniu sprawy. Muszą to być takie naruszenia procedury administracyjnej, aby potwierdzały one pominięcie ww. zasad w toku postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie żadna z ww. zasad postępowania administracyjnego nie została naruszona. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy w tej sprawie ustaliły stan faktyczny sprawy, uwzględniły interes publiczny i interesy stron, nie naruszyły zasady budowania zaufania do organów administracyjnych oraz argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie narusza zasady przekonywania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.