I OSK 835/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 839/15 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 839/15 oddalił skargę Gminy J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położny w P., gm. J., pow. [...] w granicach działek o nr ew. [...] (obr. [...] P.) o łącznej powierzchni 8,4321 ha, uregulowana w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie J.", stanowiącego byłą własność J. B., o powierzchni całkowitej 511,80 ha, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13, dalej jako dekret). Odwołanie od tej decyzji złożyli M. Ł., J. R. i J. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r.: 1) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., 2) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie J." położny w P., gm. J., pow. [...] w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] oznaczonych na projekcie wstępnym podziału gruntów zespołu pałacowo-parkowego "J." - K.W. [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, 3) odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położna w P., gm. J., pow. [...] w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] oznaczonych na projekcie wstępnym podziału gruntów zespołu pałacowo-parkowego "J." - K.W. [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotem postępowania jest zespół pałacowo-parkowy, oznaczony obecnie działkami o numerach ewidencyjnych nr nr [...]. Działki te wchodziły w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie J." o powierzchni ogólnej 511,80 ha przejętego na własność Państwa na mocy dekretu. Minister podniósł, że w przypadku żądania stwierdzenia, że pod działanie dekretu nie podpadała nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy (jak w niniejszej sprawie), należy zbadać związek funkcjonalny między tą częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo- parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego. Z zebranych dokumentów wynika, że na części działki nr [...] znajdował się pałac z otaczającym go parkiem oraz stawy. Zdaniem Ministra istotne z punktu oceny istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a pozostałą częścią przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości, jest to, skąd prowadzony był zarząd nad całym gospodarstwem. W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby w gospodarstwie zatrudniony był rządca - administrator. Nie ma także informacji, żeby na terenie całego majątku posadowiony był budynek, którego funkcję można by było przypisać jako rządcówka. Jednakże nie można automatycznie wnioskować a contrario, że w takim przypadku właściciel zarządzał całym gospodarstwem, a jego biuro znajdowało się w pałacu. W dokumentach brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że były właściciel majątku bezpośrednio nim zarządzał z pałacu. Zdaniem Ministra, dowodem takim nie jest zawarta w książce L. Z. "D." informacja, że N. B. "był człowiekiem, który odziedziczył po ojcu zamiłowanie do pracy, oszczędność i zmysł organizatorski", na którą powołuje się organ I instancji. Brak jest także informacji o posiadaniu przez pałac oddzielnych pomieszczeń trwale przeznaczonych do sprawowania bieżącego zarządu w karcie ewidencyjnej pałacu w J., pozyskanej z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. Na karcie tej znajduje się jedynie informacja o rezydencjalnym przeznaczeniu pierwotnym pałacu. Minister podniósł, że nie ma żadnych dokumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby, że zarząd nad gospodarstwem odbywał się z pałacu. Organ II instancji wskazał, że we wschodniej części działki nr [...] zlokalizowane są trzy stawy. Żaden z licznych protokołów znajdujących się w aktach sprawy nie stwierdza czy są to stawy hodowlane (nadające się do wykorzystania w produkcji rolnej), czy należy traktować je jako stawy ozdobne. W sporządzonym [...] października 1944 r. protokole w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku J., wśród ogólnego obszaru 511,80 ha mowa jest o 31,39 ha stawów rybnych i innych wód (nie odnotowano szczegółowo jaki charakter miały poszczególne stawy i gdzie one były rozmieszczone). O tym, że stawy hodowlane zajmowały wówczas jedynie powierzchnię 2,5 ha mowa jest w karcie ewidencyjnej zespołu pałacowo-parkowego w J. sporządzonej przez Wojewódzki Urzędu Ochrony Zabytków w L. (po rekultywacji w 1986 r. stawy nadal były używane do celów hodowlanych). Ponadto w protokole zdawczo-odbiorczym części majątku J. sporządzonym [...] listopada 1950 r. na okoliczność przekazania majątku Wojewódzkiemu Urzędowi Bezpieczeństwa Publicznego w L. odnotowano, że we wschodniej części terenu parku znajduje się odwodniony staw o pow. 1,5 ha. W ocenie Ministra, wymienione wyżej dokumenty wskazują, że stawy mogły mieć charakter hodowlany, jednakże nie jest pewne czy w dniu ich przejęcia na cele reformy rolnej nadawały się do wykorzystania w tym celu. Ustalenia te nie mają jednak decydującego znaczenia z punktu widzenia niniejszego postępowania. Nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez inne podmioty niż dotychczasowy właściciel. Pomimo tego, że stawy te mogły być wykorzystywane przez dawnego właściciela jako hodowlane, to jednak ich położenie wskazuje, że nie były one dostępne dla innych podmiotów, gdyż stanowiły enklawę wśród nieruchomości o charakterze nierolniczym, takich jak przypałacowy park czy las. Wobec tego nie nadawały się na przejęcie na cele reformy rolnej. Inaczej, zdaniem Ministra, przedstawia się sytuacja z północno-zachodnimi obrzeżami działki nr [...]. Zgodnie z "Planem parku pałacowego w J." z 1976 r. stanowiącym załącznik do decyzji z [...] sierpnia 1977r., nr [...] w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków obszar ten zajęty był przez "zniszczony stary sad (pastwisko)". Jako "pastwisko" tę część działki nr [...] oznaczono także na zdjęciu lotniczym z 1957 r. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, ta część spornej działki nadawała się więc do wykorzystania w produkcji rolnej i podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Powyższe ustalenia dotyczą także działki nr [...]. Jest ona przedłużeniem działki nr [...] w kierunku południowym, aż do granicy zabudowań gospodarczych starego sadu (pastwiska). Z tego samego powodu działka ta podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Odnośnie działki nr [...] to, w ocenie Ministra, nie podlegała ona przepisom reformy. Posadowiony na niej jest budynek kordegardy, który - zgodnie z informacją zawartą we wspomnianej karcie ewidencyjnej - przeznaczony był pierwotnie na mieszkanie dla ogrodnika pielęgnującego park, następnie w czasie II wojny światowej ulokowano w nim wartownię, by po jej zakończeniu przywrócić funkcję mieszkania pracowniczego. W licznych protokołach zgromadzonych w sprawie, w spisie przejmowanych budynków brak jest wyszczególnienia kordegardy. Niemniej jednak wśród wymienionych w nich budynków mieszkalnych wyróżnia się obiekt kryty blachą o wymiarach 9 m x 6m x 5m, które odpowiadają tym naniesionym na rzut kordegardy we wspomnianej karcie ewidencyjnej (protokół zdawczo-odbiorczy z [...] listopada 1950 r. oraz protokół z [...] grudnia 1945 r.). Minister podkreślił, że nie może budzić wątpliwości, iż kordegarda co do zasady pełniła funkcję mieszkalną i tym samym nie mogła być przejęta na cele reformy rolnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z dokonanymi przez Ministra ustaleniami, zaistniała potrzeba sporządzenia planu na którym naniesiono obszar podlegający przejęciu na cele reformy rolnej. Wobec tego postanowieniem z [...] listopada 2014 r. dopuszczono dowód z opinii biegłego w przedmiocie ustalenia na mapie ewidencyjnej granic zespołu pałacowo-parkowego pn. "Dobra Ziemskie J.". Uprawniony geodeta sporządził w skali 1:2000 projekt wstępny podziału gruntów zespołu pałacowo-parkowego "J." - K.W. [...], który jest załącznikiem do niniejszej decyzji. W projekcie tym dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Projektowana działka nr [...] obejmuje pałac, park oraz stawy i nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, natomiast działka [...] opisywana w uzasadnieniu niniejszej decyzji jako północno-zachodnie obrzeże działki nr [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. Gmina J. zarzuciła błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, jak również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśnie procesowym z 16 października 2015 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o dopuszczenie dowodu z fragmentów opracowania "Z." pod redakcją C. T. (wydawnictwo W., L. 2013, K., seria z Dziejów J. i okolic, Studia i Materiały str. 80), na okoliczność, że zespół pałacowo parkowy nie służył wyłącznie celom mieszkalno- reprezentacyjnym. W piśmie procesowym z 22 października 2015 r. uczestnicy postępowania M. Ł., J. R. i J. K. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że przedmiotem oceny organów orzekających było ustalenie, czy zespół zamkowo-pałacowo w granicach działek wskazanych w decyzjach stanowił nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd I instancji wskazał, że w art. 2 dekretu posłużono się pojęciem nieruchomości ziemskiej, bez jego zdefiniowania. Jednakże w orzecznictwie przyjęto pogląd, iż art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, musi być interpretowany ściśle, ze względu na swój restrykcyjny charakter. Wobec tego pojęcie nieruchomości ziemskiej użyte w tym przepisie należy odnieść jedynie do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolnicze oraz do nieruchomości pozostających w takim związku współzależności, w którym nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zespół pałacowo- parkowy nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz że część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. W ocenie Sądu I instancji, Minister prawidłowo wyłożył pojęcie "związku funkcjonalnego" i słusznie wskazał, że nie ma znaczenia to, czy założenie urbanistyczne było typowe dla ówczesnej zabudowy, że zespół pałacowo- parkowy nie był wyodrębniony prawnie, gdyż księga hipoteczna założona była dla całego majątku. Dlatego też stanowisko organu I instancji oraz argumentacja skargi rozumiejąca zawiązek funkcjonalny jako powiązania (między częścią dworską z folwarczną) natury terytorialnej, organizacyjnej i finansowej, Sąd I instancji uznał za wadliwe i sprzeczne z aktualnym i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Istotne jest to, czy możliwe było prawidłowe funkcjonowanie zespołu pałacowo- parkowego bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Z akt sprawy nie wynika, aby taki związek w niniejszej sprawie zachodził. Zespół pałacowo- parkowy miał charakter mieszkaniowy. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel majątku zarządzał gospodarstwem z pałacu i aby w pałacu były wydzielone, odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu przez właściciela. Otóż jak wynika z karty ewidencyjnej z [...] lipca 1977 r. Ośrodka Dokumentacji nadesłanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w L. pałac miał charakter rezydencjalny. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, iż z faktu, że były właściciel był dobrym gospodarzem i administratorem, że unowocześniał gospodarstwo, nie wynika kwestia związku funkcjonalnego między częścią pałacową a folwarkiem, jak to podnosił organ I instancji i co zarzuca skarżąca. Nie można bowiem w kwestii tak zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy posiłkować się domniemaniem. Ponadto skarżąca wzorowe gospodarowanie łączy z N. B. – ojcem ostatniego właściciela J. B. Tymczasem jak wynika z księgi hipotecznej "Dobra Ziemskie J.", (złożonej w Sądzie Rejonowym w L., powołanej jako księga macierzysta w księdze wieczystej kw. [...], z której następnie prawo własności przepisano do księgi wieczystej kw. [...]), ostatnim właścicielem majątku przed przejęciem go na cele reformy rolnej był J. B. - syn N. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że część działki nr [...], na której znajdował się pałac nie była funkcjonalnie związana z resztą majątku o charakterze rolniczym. Cały majątek liczył ponad 511 ha. Jak wynika z akt sprawy, w tym karty ewidencyjnej z [...] lipca 1977 r., poza parkiem w kierunku na zachód od pałacu były liczne budynki gospodarcze, stale rozbudowywane przez właściciela (w skład części gospodarczej wchodziło 28 budynków – w tym 18 murowanych oraz 17 domów dla służby). W sytuacji gdy brak jest dowodów na to, że w pałacu były wydzielone, odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu, to zważywszy na wielkość majątku, dużą zabudowę gospodarczą, tym bardziej nie sposób przyjąć, że tak ogromnym majątkiem właściciel kierował z pałacu. Natomiast oparcie stanowiska w tej kwestii na opracowaniu pt. "Z." w sytuacji braku dowodów w postaci dokumentów źródłowych jest chybiony. Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z tego opracowania uznając, iż nie stanowi ono dowodu z dokumentu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stawów zlokalizowanych na wschodniej części działki nr [...], Sąd I instancji stwierdził, że w majątku było 31,39 ha stawów rybnych i innych wód. Z akt nie wynika jaki charakter miały poszczególne stawy. Wiadomo jedynie, że stawy hodowlane zajmowały pow. 2,5 ha (co wynika z karty ewidencyjnej zespołu pałacowo -parkowego). Natomiast z protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] listopada 1960 r. wynika, że na terenie parku jest staw odwodniony. O ile dawniej stawy mogły mieć charakter hodowlany, jednakże nie ma dowodów, że w dniu ich przejęcia na cele reformy rolnej, nadawały się do wykorzystania na hodowlę. Jednakże, co jest istotne, nieruchomości ziemskie (lub ich części) o charakterze rolnym musiały umożliwiać w chwili ich przejęcia prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie przez inne podmioty niż dotychczasowy właściciel. Położenie stawów - w parku, w sąsiedztwie pałacu wskazuje, iż nie były one dostępne dla innych podmiotów, z uwagi na to, że stanowiły enklawę wśród nieruchomości o nierolniczym charakterze. Jak wynika z akt sprawy poza stawami w parku, były stawy położone na południe od części parkowo- pałacowej. Te stawy mają regularny kształt, oddzielone są od siebie wąskimi groblami. Natomiast stawy w parku mają nieregularny kształt, położone są od siebie w większej odległości i otaczają je drzewa. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, że były właściciel majątku w wykazach historycznych był wskazywany jako właściciel firmy rybackiej z przyczyn wyżej omówionych nie ma żadnego znaczenia. Odnośnie działki nr [...], na której posadowiony jest budynek kordegardy, Sąd I instancji wskazał, iż kordegarda pełniła funkcję mieszkalną i pierwotnie przeznaczona była na mieszkanie dla ogrodnika pielęgnującego park. Następnie w czasie II wojny światowej ulokowano w niej wartownię, a po zakończeniu wojny, przywrócono jej funkcję mieszkalną. Przedstawione przez skarżącą nowe dokumenty z 1998 r. i pisma D. K. głównego specjalisty [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w żaden sposób nie podważają stanowiska organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał, iż w dniu przejęcia na cele reformy rolnej budynek ten pełnił funkcję mieszkalną. Sąd I instancji oddalił więc wnioski dowodowe zawarte w skardze. Jednocześnie WSA zauważył, że skarżący w żadnym miejscu nie wyjaśnia, jakie to ewentualnie rolnicze przeznaczenie mógł mieć, według niego, budynek kordegardy. Nie sposób uznać, aby budynek położony przy bramie wjazdowej na teren parkowo- pałacowy miał służyć do produkcji rolnej. Z przyczyn wyżej omówionych Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zespół pałacowo w granicach działek nr [...] i nr [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Za trafne Sąd I instancji uznał także stanowisko Ministra odnośnie odmowy stwierdzenia, że działki: nr [...] (stary sad i pastwisko) i nr [...] ( pastwisko) nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu – z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi; a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na: - przyjęciu, że brak jest związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego wchodzącego w skład majątku ziemskiego pn. "Dobra Ziemskie J." położonego w P., gm. J. z gospodarstwem rolnym, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że zespół pałacowo - parkowy nie podpada pod działanie wskazanych przepisów dekretu, w sytuacji gdy zespół pałacowo - parkowy jak również część gospodarczo - rolnicza majątku J. nie były samowystarczalne w ramach realizowanych funkcji, a bezwzględnie od siebie zależne, co przejawiało się m.in. w tym, iż zarząd nad gospodarstwem rolnym odbywał się z pałacu, dochody z gospodarstwa były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku, jak również stawy hodowlane obsługiwane były przez pracowników majątku ziemskiego, - przyjęciu, że wschodnia część działki nr [...], na której zlokalizowane są trzy stawy nie nadawała się na przejęcie na cele reformy rolnej, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu przejęcia ich na cele reformy rolnej były to stawy hodowlane, obsługiwane przy tym przez pracowników majątku ziemskiego, a co za tym idzie nadające się do wykorzystania w produkcji rolnej, - przyjęciu, że budynek kordegardy posadowiony na działce nr [...] co do zasady pełnił funkcję mieszkalną, tym samym nie mógł być przejęty na cele reformy rolnej, w sytuacji gdy kordegarda w dniu przejęcia nie pełniła funkcji mieszkalnej, a na cele mieszkalne została zaadoptowana dopiero w 1998 r. II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi i me uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, akceptując naruszenie przez organ II instancji przepisów: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie/wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że: - pomiędzy pałacem a pozostałą częścią przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości nie występował związek funkcjonalny, - zespół pałacowo parkowy jak również część gospodarczo - rolnicza były samowystarczalne w ramach realizowanych funkcji i nie były w żaden sposób od siebie zależne, - z żadnych dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, że zarząd nad gospodarstwem odbywał się z pałacu, - trzy stawy zlokalizowane we wschodniej części działki nr [...] nie nadają się do wykorzystania w produkcji rolnej, - budynek kordegardy posadowiony na działce nr [...] pełnił funkcję mieszkalną i tym samym nie mógł być przejęty na cele reformy rolnej. b) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w dostateczny sposób nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu nie można przyjąć, że zespół pałacowo - parkowy jak również część gospodarczo - rolnicza nie były samowystarczalne w ramach realizowanych funkcji i bezwzględnie od siebie zależne, a tym samym, że nie zachodzi związek funkcjonalny pomiędzy pałacem a gospodarstwem rolnym, dlaczego stawy zlokalizowane we wschodniej części działki nr [...] nie nadawały się na przejęcie na cele reformy rolnej, jak również dlaczego budynek kordegardy nie mógł być przejęty na cele reformy rolne, a ograniczył się tylko i wyłącznie do przywołania tez orzecznictwa bez odniesienia się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, c) art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji, a ograniczenie się jedynie do przytoczenia tez orzeczeń i stanowiska doktryny bez odniesienia się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, d) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. pomimo, że decyzja ta odpowiada prawu i nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, 2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do oddalenia skargi. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że związek funkcjonalny może się przejawiać jako związek finansowy, np. pokrywanie wydatków na utrzymanie zespołu pałacowo - parkowego z dochodów uzyskiwanych z części folwarcznej, terytorialny, podatkowy, organizacyjny, a także powiązania z siłą roboczą pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym a majątkiem. W przedmiotowym przypadku zespół pałacowo - parkowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową. Pałac wraz z otaczającym go parkiem stanowił część nieruchomości ziemskiej, połączony wspólną aleją dojazdowa, a odgrodzony jedynie szpalerem wysokiej ziemi. Cała nieruchomość stanowiła własność J. B. i była uregulowana w "jednej księdze hipotecznej "Dobra ziemskie J.". W części gospodarczej i parkowej majątku była prowadzona produkcja rolnicza i hodowlana, z której dochody były wykorzystywane na utrzymanie pałacu i rodziny właściciela majątku. Nie sposób obronić tezy, jakoby dochody z prowadzonej w majątku produkcji rolniczej nie były przeznaczane na utrzymanie pałacu, właściciela i jego rodziny oraz jakoby właściciel nie miał bezpośredniego wpływu na podejmowane decyzje gospodarcze. Centralnym ośrodkiem decyzyjnym bowiem był pałac, który siłą rzeczy pełnił również funkcje mieszkalne i reprezentacyjne. Bezsprzecznie pałac ów spełniał rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. W dniu przejęcia majątku na cele reformy rolnej, na terenie parku znajdowały się stawy hodowlane, które stanowiły źródło dochodów właściciela majątku. Sam właściciel majątku notowany był w wykazach historycznych jako właściciel firmy rybackiej. Stawy były zarybione i zaopatrzone w urządzenia niezbędne do działalności hodowlanej. Fakt prowadzenia na terenie parku działalności rybackiej obala tezę jakoby zespół pałacowo - parkowy służył wyłącznie celom mieszkalno - reprezentacyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, samo stwierdzenie że kordegarda co do zasady pełniła funkcję mieszkalną i tym samym nie mogła być przejęta na cele reformy rolnej, nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wbrew ustaleniom Ministra, budynek kordegardy w dniu przejęcia majątku na cele reformy rolnej nie pełnił w żadnym razie funkcji mieszkalnej, a na cele mieszkalne kordegarda została zaadoptowana dopiero w 1998 r. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że powyższe okoliczności mogliby potwierdzić świadkowie (m.in. S. S., P. W., P. M.) jednak organ nie dopuścił dowodu z przesłuchania świadków. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów: - decyzji z dnia [...] marca 2000 r. znak [...], - pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1998 r. znak [...], - decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1997 r. znak [...], - decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, znak [...] na okoliczność, iż zespół pałacowo-parkowy nie służył wyłącznie celom mieszkalno-reprezentacyjnym; pałac ów spełniał rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym, tym samym zespół pałacowo-parkowy, jak również część gospodarczo-rolnicza majątku J. nie były samowystarczalne w ramach realizowanych funkcji, a bezwzględnie od siebie zależne. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że na etapie postępowania administracyjnego nie były składane wnioski o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków: S. S., P. M. i świadka W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie rozważań podkreślić należy, że dekret PKWN z 1944r. nie dotyczył wszelkich nieruchomości a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu w/w uchwały, wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu było zatem zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Musiały one ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e omawianego dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu i zasadnie uznał, że organ odwoławczy był uprawniony do zbadania, czy nieruchomość, tj. zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład majątku ziemskiego PN." Dobra Ziemskie J." podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a więc do ustalenia, czy ta część nieruchomości ziemskiej miała charakter rolniczy, czy była funkcjonalnie związana z prowadzoną w ramach tego majątku działalnością rolniczą. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednak sposób sformułowania, jak i uzasadnienie zarzutu wskazuje, że naruszenia powołanych przepisów upatruje on w niewłaściwym ich zastosowaniu. Zauważyć należy, iż zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego świadczy o konieczności uprzedniego zweryfikowania stanu faktycznego sprawy, celem zbadania najpierw prawidłowości aktu subsumpcji, a następnie wykładni przepisu, gdyż to właśnie ustalenia faktyczne determinują podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu, nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 246/04, z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt FSK 471/04 ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96, z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt GSK 811/04 ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 68). Naruszenie prawa materialnego nie może więc polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r. sygn. akt FSK 192/04). W konsekwencji tak sformułowany zarzut nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poczynić należało poniższe rozważania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że między przedmiotowym zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią majątku ziemskiego nie istniał związek funkcjonalny uzasadniający twierdzenie, że mógł być wykorzystany na cele reformy rolnej oraz by pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku oddzielnie. Powyższych konstatacji nie mogła zmienić treść dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2016r. Zgodzić należało się zatem z sądem pierwszej instancji, iż sporny zespół pałacowo - parkowy stanowił terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego i spełniał wyłącznie funkcję reprezentacyjno-mieszkalną. Wprawdzie nie stanowił on geodezyjnie i fizycznie wyodrębnionej całości jednak faktyczna granica pomiędzy częścią reprezentacyjną i folwarczną miała charakter wyraźnego oddzielenia w przestrzeni. Sporny zespół pałacowo - parkowy pełnił funkcję mieszkalną, w żaden sposób nie był organizacyjnie, czy też funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości stanowiącą gospodarstwo rolne, zaś wszelka działalność rolnicza, odbywała się poza tą nieruchomością. Nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie, a dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks rezydencjonalno - parkowy był więc zbędny. Zespół ten mógł funkcjonować samodzielnie bez gospodarstwa rolnego służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Związek funkcjonalny to bowiem związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie nie tylko zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego bez gospodarstwa rolnego, ale też gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo (dworsko) - parkowego. Podkreślano, że polskie dwory (pałace) w zasadzie nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających ich parków. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00). Z faktu, iż właściciel miał decydujący głos w sprawach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz, że czerpał z niego pożytki, nie można wyprowadzać oceny, że funkcjonowanie gospodarstwa rolnego było uzależnione od funkcjonowania zespołu dworsko - parkowego. Wszystkie te okoliczności w sposób prawidłowy rozważył sąd I instancji, ustalenia mają odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena nie budzi żadnych wątpliwości sądu II instancji. Za prawidłowe ocenić należało również ustalenia i rozważania sądu odnoszące się do budynku kordegardy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wykorzystywanie tego obiektu na cele mieszkalne od 1988r. nie miało decydującego znaczenia dla sprawy. Za wadliwy uznać należało zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77§1 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. W trakcie trwania postępowania administracyjnego nie zaniechano przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu zawnioskowanego przez strony, co w sposób jednoznaczny potwierdziła skarżąca kasacyjnie Gmina, na rozprawie przed sądem II instancji. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie prowadzi również do konstatacji, by pominięto konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w jakiejkolwiek części. Obowiązek wynikający z art. 7, 77§1 kpa nie oznacza zaś niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiału dowodowego, mającego potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie udokumentowała istnienia jakiejkolwiek przeszkody, aby wskazywanych w kasacji świadków nie można było zgłosić celem przesłuchania już na etapie postępowania administracyjnego. Nie wykazano także, aby wskazani świadkowie posiadali wiedzę na istotne dla sprawy okoliczności. Z tego też względu nie okazał się skuteczny zarzut naruszenia przez kontrolowany sąd przepisu art. 145§1pkt.1lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77§1, 80, kpa. Identycznie ocenić należało zarzut odnoszący wskazany przepis wynikowy procedury sądowadministracyjnej do naruszeń art. 8, 9,11, 107 §3 kpa. Zaskarżona decyzja w sposób dostateczny wyjaśniła przesłanki i podstawy jej wydania. Kontrolowane rozstrzygnięcie organu zawiera pogłębione rozważania prawne oraz ustalenia faktyczne. Powołuje orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie może więc budzić wątpliwości zasadność oparcia skarżonej decyzji na przepisie art. 138 §1pkt.2 kpa. Wbrew stanowisku kasacji uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie naruszyło przepisu art. 141§ 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowania poglądów, ocen czy stanowiska prezentowanego przez sąd I instancji. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszym przypadku żaden z powyższych warunków nie został spełniony. Dlatego też kontrola sądowoadministracyjna oparta na wskazanym wzorcu nie mogła podważyć badanego wyroku. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.