I OSK 1634/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1230/17 w sprawie ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w [...] na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w [...] na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w [...], stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy R., dalej jako "Wójt", działając na podstawie art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2016.1943 ze zm.), dalej jako: "u.s.o.", powołał Komisję Konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Sportowych w [...], w składzie: 3 przedstawicieli organu prowadzącego, 3 przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2 przedstawicieli Rady Pedagogicznej, 2 przedstawicieli Rady Rodziców i 1 przedstawiciela związku zawodowego. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w [...], dalej jako "skarżący" lub "ZNP", zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W skardze ww. zarządzeniu zarzucono naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. poprzez niedopuszczenie do składu komisji konkursowej przedstawiciela ZNP. Wyjaśniono, że oddział jest jednostką organizacyjną ZNP, posiadającą cechę zakładowej/międzyzakładowej organizacji związkowej (art. 16 i 18 Statutu ZNP), obejmującą zakresem swojego działania szkoły i placówki położone w Gminie R. Nadto jest jednostką organizacją wchodzącą w skład i współtworzącą Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych będącego organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. 2015 poz. 1240 ze zm.), dalej jako "u.r.d.s.". Skarżąca podniosła, że w komisji konkursowej winny znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce. Skarżąca uznała także, że skoro przedmiot zaskarżonego zarządzenia pozostaje w gestii organizacji związkowej, to miała ona prawo do oddelegowania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej, a zatem podjęcie zarządzenia w sprawie ustalenia składu komisji konkursowej bez udziału przedstawiciela skarżącej świadczy o rażącym naruszeniu prawa i naruszeniu jej interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie wskazując, że w szkołach dla których organem prowadzącym jest Gmina, działa tylko jedna zakładowa organizacja związkowa (NSZZ "Solidarność") i to jej przedstawiciel został powołany w skład komisji konkursowej. W związku z powyższym brak jest podstaw do formułowaniu zarzutu, iż skład komisji był niepełny. Z art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. nie wynika bowiem obowiązek powoływania przedstawicieli dla każdej organizacji związkowej reprezentatywnej zrzeszającej nauczycieli, lecz tylko dla takiej, której jednostką organizacyjną jest zakładowa organizacja związkowa. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uznał, że jest ona zasadna. Sąd I instancji odnosząc się do treści art. 36a ust. 6 u.s.o. zaznaczył, że określa on skład komisji konkursowej, w składzie której powinno się znaleźć m.in. po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych z zastrzeżeniem, że chodzi tu wyłącznie o reprezentatywne organizacje związkowe oraz związki zawodowe nauczycieli. Przy czym, jak wynika z analizy art. 251 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz.1881 ze zm.), dalej jako "u.z.z.", przez pojęcie zakładowej organizacji związkowej rozumieć należy organizację związkową, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. WSA wskazał również na art. 34 ust. 1 u.z.z. oraz art. 23 ust. 2 u.r.d.s. W konsekwencji WSA uznał, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 36 a ust. 6 pkt 3 u.s.o. ZNP jest członkiem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, które jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu u.r.d.s. Z załączonego do akt sprawy Statutu ZNP wynika, że jako związek zawodowy zrzesza on pracowników zatrudnionych w systemie oświaty, w tym nauczycieli, zaś w jego strukturze występują oddziały - powiatowe, międzygminne, gminne, miejskie, międzydzielnicowe lub dzielnicowe (art. 1 w zw. z art. 7, art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 3 Statutu). Oddział jest międzyzakładową organizację związkową o uprawnieniach zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i prawa pracy (art. 18 ust. 1 Statutu). Na mocy uchwały nr [...] Zarządu Oddziału Międzygminnego ZNP w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., oddział ten obejmuje swym działaniem 2 placówki na terenie Gminy R., w tym Zespół Szkół Sportowych w [...]. W świetle powyższego skarżący jako międzyzakładowa organizacja związkowa, o uprawnieniach zakładowej organizacji związkowej, jest jednostką organizacyjną organizacji związkowej wchodzącej w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu u.r.d.s., co oznacza, że jej przedstawiciel powinien znaleźć się w komisji konkursowej, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieni w tej placówce szkolnej. Udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. WSA wskazał przy tym na art. 1 ust. 1 i 7 u.z.z. oraz zaznaczył, że nie sposób ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki, bądź też takich, do których przynależą pracownicy reprezentujący wszystkie grupy zawodowe występujące u danego pracodawcy. Stąd istotne znaczenie dla składu komisji konkursowej ma tylko okoliczność, czy dany związek zawodowy jako spełniający kryteria z art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. obejmuje swym działaniem placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. w związku z art. 251 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 2 u.z.z. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że przy powoływaniu komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły w skład jej powinni wchodzić przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych, których obszar działania obejmuje daną szkołę lub placówkę, w której przeprowadzany jest konkurs, nawet jeśli członkowie tych organizacji nie są zatrudnieni w tej szkole lub placówce, gdyż wynika to z istoty i celu działalności tych organizacji, pomimo że ustawodawca wyraźnie w ww. przepisie wskazał, że powołanie w skład komisji konkursowej dotyczy wyłącznie przedstawiciela "zakładowej organizacji związkowej", a więc takiej, która spełnia wymagania wskazane w u.z.z., w szczególności w art. 251 ust. 1 i 2 u.z.z., tj. u danego pracodawcy zatrudnieni są pracownicy lub osoby wykonujące pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, którzy objęci są działaniem tej organizacji oraz organizacja ta składa pracodawcy kwartalną informację o liczbie pracowników będących członkami zakładowej bądź międzyzakładowej organizacji związkowej. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie w całości i oddalenie skargi ZNP z dnia [...] września 2017 r., a nadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZNP wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną: naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, zostały określone w art.174 P.p.s.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zasadny zarzut skargi kasacyjnej koncentrował się na błędnej wykładni art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. w związku z art. 251 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 2 u.z.z. Otóż art. 36a ust. 6 u.s.o. określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej wskazując m.in., że w jej składzie powinno się znaleźć po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych (art. 36a ust. 6 pkt 3c). Nie ulega wątpliwości, że zakładowa organizacja związkowa to taka organizacja, której przedstawiciele są zatrudnieni u pracodawcy. Aspekt zatrudnienia powinien być zatem brany pod uwagę również przy międzyzakładowej organizacji związkowej, co powinno mieć miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W przekonaniu składu orzekającego NSA, jeżeli w szkole lub innej placówce nie działa zakładowa organizacja związkowa określonego związku zawodowego, związek ten nie będzie mógł skorzystać z prawa delegowania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. Zgodnie z przepisem art. 34 ust 1 u.z.z. przepisy art. 251 - 331 tej ustawy stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swym działaniem pracodawcę. Przepis art. 251 ust. 1 u.z.z. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia) stanowi natomiast, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Przy czym przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 251 ust. 1, w odniesieniu do międzyzakładowej organizacji związkowej, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji (art. 34 ust. 2 u.z.z.). Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że żaden z nauczycieli zatrudnionych w placówce oświatowej Zespole Szkół Sportowych w [...] nie był w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia członkiem Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział Międzygminny w [...]. Z całą mocą podkreślić należy, że z art. 251 ust. 2 u.z.z. w zw. z art. 34 ust. 2 u.z.z. wynika obowiązek międzyzakładowej organizacji związkowej do przedstawiania co kwartał – według stanu na ostatni dzień kwartału – w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, pracodawcy albo dowódcy jednostki, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków, o których mowa w ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopełnienie powyższego wymogu przez organizację związkową zwalnia organ prowadzący szkołę lub placówkę z obowiązku powołania przedstawiciela takiej międzyzakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej, ponieważ to na organizacji związkowej spoczywa ciężar wykazania, że spełnia kryteria pozwalające na powołanie jej przedstawiciela do komisji konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1426/15). Przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i w przekonaniu NSA niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkolę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Ustawodawca bowiem wskazałby wprost, iż chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 23 kwietnia 2002 r., II SA/Kr 194/02). Wyżej zaprezentowany pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie także w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA z 4 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 790/17 i z 8 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1510/16. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 188 P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.