I OSK 2977/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/17 o odrzuceniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że nieuzasadnione jest wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym art. 77 ust. 1 i 3, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 7) i wskazał, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed Kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, Kolegium posiadało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach k.p.a. (zdeterminowanym treścią art. 58-59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie procedury przed organem orzeczenia kończącego postępowanie przed tym organem i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń Kolegium, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organem administracyjnym, jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony. Sąd podkreślił, że zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak kwestia ta (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy. W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (poprzez błędne zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie należy do kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., co skutkowało odrzuceniem przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy sprawa ze skargi na ww. postanowienie należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i powinna zostać rozpatrzona oraz zakończona orzeczeniem merytorycznym, wydanym na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. lub 151 P.p.s.a.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu postanowienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności wskutek uzasadnienia odrzucenia skargi wyłącznie poprzez przytoczenie argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu postanowienia tego Sądu z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, przy braku w ramach uzasadnienia skarżonego postanowienia jakiegokolwiek własnego stanowiska Sądu I instancji na temat przyjętych podstaw rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji, zgodnie z którym zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2017 r., użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stanowiska organu, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest uzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem, jak właściwie zauważył Sąd I instancji, w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (ewentualnie) toczy się przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powołane przepisy nie ulega wątpliwości, że organ właściwie rozpatrzył wniosek P. S.A. z siedzibą w W. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., opierając się na treści przepisów działu I rozdziału 10. k.p.a., dotyczącego terminów. Zauważyć jednak należy, że specyfika przedmiotowego postępowania, które jest pierwszą fazą postępowania w sprawie cywilnej, wyraża się m.in. w wyłączeniu z zakresu odesłania zawartego w powołanym art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Tym samym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie podlegało zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, w której przyjęto że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że w drodze skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność, polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień Kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały, "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Jeśli nawet podzielić zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego w obszernych fragmentach odwołuje się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14, to powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w sposób wystarczający wskazał bowiem podstawę odrzucenia skargi. Na marginesie wskazać należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o odmowie przywrócenia terminu stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń Kolegium, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym, jednakże jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku. Tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. powołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2227/14; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.