III SAB/Kr 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby skargę oddala. Pismem z dnia 23 maja 2017 r. nr [...], które skarżący M. K. otrzymał w dniu 25 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm., zwanej dalej p.w.k.a.s.), złożył skarżącemu "propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K: 1) rodzaj umowy o pracę – Umowa o pracę na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej, 3) miejsce wykonywania pracy – N, 4) komórka organizacyjna – [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N." W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 29 maja 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w K. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia mu propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez niego propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Według skarżącego, użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. - decyzją administracyjną. W dniu 1 czerwca 2017 r. skarżący złożył w organie pismo z dnia 31 maja 2017 r. skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. z uwzględnieniem posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. wskazał, że jest to odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. dotyczące odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, jak również odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W piśmie podano, że – zdaniem organu - w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Pismo to skarżący otrzymał w dniu 18 lipca 2017 r. Z kolei pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. M. K. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) oraz pomimo upływu ustawowego terminu na to. Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie udzielił odpowiedzi na powyższe zażalenie. Pismem z dnia 2 października 2017 r. M. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Skarżący wniósł zatem o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby i zobowiązanie organu do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawodawca w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. użył zwrotu "odpowiednio" chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zdaniem skarżącego, zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano. Skarżący wskazał, że również użyty w tym przepisie zwrot "albo" prowadzi do konkluzji, że pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej" w świetle w/w przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej", a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, (...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS". Skarżący podniósł, że również art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. operuje tym sami zwrotami, tj. "odpowiednio" i "albo". Zdaniem skarżącego, oznacza to, że na mocy powyższego przepisu organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Równocześnie zapisy analizowanego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. W opinii skarżącego, powyższej argumentacji nie zmieniają zapisy art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s., którego konstrukcja również wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy. Skarżący wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkiem wynikającym wprost z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Natomiast brak w/w zapisów w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej rodzi stan niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji RP (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). W przypadku skarżącego dyskryminacja polegałaby na nierównym traktowaniu ze względu na przynależność związkową. W związku z powyższym skarżący uważa, że przyjęcie interpretacji "promowanej" przez Szefa KAS i podległych mu Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej co do możliwości nieskładania funkcjonariuszom propozycji służby prowadziłoby do akceptacji przez Sąd niekonstytucyjnych przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu, przepis art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia: – określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub – do dnia, w którym upłynął 3-miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub – do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Organ podniósł, że na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Zdaniem organu, powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów p.w.k.a.s., tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s. Organ zauważył, że użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał, iż funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, wówczas powyższy przepis otrzymałby inne brzmienie. Organ uważa zatem, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, tj. pracownikom lub funkcjonariuszom, a nie od rodzaju propozycji (tj. propozycji pracy lub służby). Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że również z art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. wynika, że wszyscy pracownicy powinni otrzymać propozycję pracy, a wszyscy funkcjonariusze propozycję służby. Przepis ten reguluje bowiem sytuację prawną osób, które odmówiły przyjęcia propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. oraz osób, którym takie propozycje nie zostały przedstawione. Co więcej użycie w tym przepisie zwrotu "albo" prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że dyrektor izby osobom w niej zatrudnionym mógł przedstawić tylko jeden rodzaj propozycji. Organ uważa zatem, że nie miał obowiązku przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby, lecz uprawniony był do przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby albo propozycji pracy. Organ wskazał, że przedstawiając skarżącemu propozycję pracy wziął pod uwagę jego wykształcenie, przebyte szkolenia, doświadczenie oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania, a zatem nie uchybił art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Zdaniem organu, nie ma racji skarżący zarzucając, że przedłożenie części funkcjonariuszy propozycji pracy, a części propozycji służby godzi w konstytucyjną zasadę równego traktowania, gdyż funkcjonariusze Służby Celnej nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres ich zadań był zróżnicowany. Za chybiony organ uznał zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP, gdyż przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, jednak nie gwarantuje przyjęcia do tej służby. Natomiast za zupełnie niezrozumiałe organ uznał dokonywanie przez skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy, analizy przepisu art. 144 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, albowiem nie miał on wobec niego zastosowania. Pismem z dnia 1 lutego 2018 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Związek Zawodowy [...]. Związek nie zgodził się z argumentacją organu, że miał on prawo aby złożyć skarżącemu propozycję pracy, a nie propozycję służby. Zdaniem Związku, na mocy art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ powinien zatem złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Związek podkreślił, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkami wynikającymi wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem Związku, nawet gdyby przyjąć, że organ mógł przedstawić funkcjonariuszowi propozycję pracy, to w przypadku skarżącego przepisy obligowały go do przedstawienia propozycji służby zgodnie z kryteriami ustawowymi. Tymczasem proces, który zastosowano wobec skarżącego spowodował zakończenie stosunku administracyjnoprawnego i przejście na stosunek cywilnoprawny, czyli zwolnienie ze służby. Związek zakwestionował samodzielność decyzyjną organu w sprawie składanych propozycji pracy i wskazał, że w tym przypadku organ nie działał na mocy prawa i sam ten fakt czyni jego czynności prawne nieważnymi lub w najwyższym stopniu wadliwymi. W piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że użyty w treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "składają" nakłada na organy w nim wymienione obowiązek złożenia propozycji odpowiednio pracy dla pracownika albo służby dla funkcjonariusza. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniami organu, że w przypadku złożenia propozycji pracy funkcjonariuszom doszło do przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy w oparciu o uregulowania art. 98 ustawy o służbie celnej (art. 174 ustawy o KAS). Skarżący wskazał na ustęp 9 w/w uregulowania (w wersji przed i po reformie) i stwierdził, że nie można mówić o wygaszeniu stosunku służby przy przedmiotowej konstrukcji, gdzie wygaszenie może być stosowane wyjątkowo w sposób jasno określony w ustawie przy zastosowaniu kryteriów, przejrzystych zasad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a.: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu polegająca, zdaniem skarżącego, na braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. W ocenie Sądu, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynnością, o której mowa w tym przepisie jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. O takim charakterze złożonej skarżącemu w dniu 25 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia Sąd przesądził w wyroku z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1256/17. Będące zatem przedmiotem skargi bezczynność organu podlega kognicji sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest obowiązek przedłożenia skarżącemu dalszego pełnienia czynności w administracji celno-skarbowej jako funkcjonariuszowi, a tym samym przedłożenia do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącemu organ przedłożył pisemną propozycję zatrudnienia, a nie pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Urzędzie Skarbowym w N. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. W p.w.k.a.s. wprowadzono natomiast tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej do zaproponowana tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). To sam ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 p.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Skoro zatem w tej sprawie, w ocenie składu Sądu, nie istniał po stronie organu obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to nie można zasadnie uznać, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest bezczynny w zakresie braku przedłożenia skarżącemu propozycji służby. Przy czym, co należy podkreślić, obowiązujące przepisy nie nakazują przedłożenia skarżącemu propozycji służby co nie oznacza, że organ takiej propozycji nie może mu złożyć. Wręcz przeciwnie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien w pierwszej kolejności rozważyć i zaproponować warunki służby skarżącemu, a gdyby złożenie takiej propozycji było niemożliwe, niedopuszczalne lub z innych przyczyn naruszałoby prawo, to należy skarżącemu złożyć propozycję pracy uzasadniając to przesłankami (zawartymi w samej propozycji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie stwierdza jedynie, że nie było podstawy prawnej do składania skarżącemu – niezależnie od okoliczności – tylko propozycji służby w administracji celno-skarbowej. Na marginesie Sąd zauważa, że rozpoznając skargę na bezczynność nie może oceniać trafności lub legalności dokonanej przez organ czynności z daty 23 maja 2017 r. nr [...]. Czynność ta była bowiem przedmiotem oceny w sprawie o sygnaturze akt III SA/Kr 1256/17. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej postawić w zakresie objętym przedmiotem tej skargi zarzutu bezczynności, albowiem zarzucana bezczynność nie istniała w dacie wniesienia skargi, a w związku z tym skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.