II SA/Sz 1423/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie Spółki A., dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na posadowieniu tymczasowego masztu antenowego, niepołączonego trwale z gruntem, na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny nr [...] N.. Decyzją z [...] r. Starosta [...], powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. budowy tymczasowego masztu telefonii komórkowej. W ocenie organu, zgłoszony do budowy obiekt budowlany w postaci masztu antenowego nie jest obiektem budowlanym tymczasowym, o którym mowa w art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego, którego budowa jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji Spółka A. złożyła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda Z. , decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 wraz z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Następnie wyjaśnił, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych ma charakter otwarty, co nie oznacza, że dowolny obiekt budowlany można zakwalifikować jako obiekt budowlany tymczasowy. Parametry techniczne, a zwłaszcza wielkość i konstrukcja nośna obiektu mogą świadczyć o tym, że stanowi on trwale związany z gruntem wolnostojący obiekt. To właśnie wielkość obiektu podyktowana względami bezpieczeństwa - a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce - przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem. Nie ma wpływu na wynik sprawy okoliczność, że inwestor określił obiekt jako tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Następnie organ zauważył, że w ramach inwestycji projektuje się postawienie masztu antenowego o wysokości 27 m, który będzie się składać z 5 segmentów kratowych o przekroju trójkąta. Poszczególne segmenty wieży połączone będą ze sobą za pomocą połączeń kołnierzowych skręcanych śrubami. Maszt usztywniony będzie odciągami linowymi w trzech poziomach. Trzon masztu oparty na ruszczcie stalowym wykonanym z profili walcowanych. Ruszt oparty na czterech stopach, na których założony zostanie balast w postaci typowych bloczków betonowych M6 oraz płyt drogowych. Z przedstawionego opisu technicznego jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt będzie narażony na działanie sił statycznych i dynamicznych, związanych również z działaniem czynników atmosferycznych. Obiekt taki, w celu oparcia się działaniom ww. sił wymaga trwałego połączenia z gruntem. Pojęcie trwałego związania z gruntem nie oznacza tylko posiadania przez obiekt fundamentów, czy zagłębienia w gruncie. Decydujące dla uznania danego obiektu jako trwale związanego z gruntem jest to, czy opiera się on czynnikom takim jak: wiatr, śnieg itp. Z przedłożonej dokumentacji techniczno-budowlanej jednoznacznie wynika, że projektowany obiekt będzie na trwale związany z gruntem. Brak jest zatem podstaw do zaliczenia zgłoszonego obiektu budowlanego w postaci masztu antenowego radiokomunikacyjnego o wysokości 27 metrów, do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, których definicja zawarta jest w art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda uznał, że zgłoszony do budowy obiekt budowlany nie posiada cech tymczasowości. Zdaniem Wojewody, wydając decyzję w I instancji organ nie uchybił również przepisom postępowania administracyjnego. Spółka A. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12) ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niezastosowaniu mimo, iż planowana inwestycja wymaga jedynie zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; 2) przepisu art. 3 pkt 5) ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż planowana inwestycja nie jest zaliczana do tymczasowych obiektów budowlanych z uwagi na rzekome trwałe połączenie z gruntem; 3) przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1) ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż Starosta [...] zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania przedmiotowych prac budowlanych; 4) przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja planowana przez skarżącą, spełnia wymagania określone w tym przepisie; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności bez dokonania własnej, rzetelnej oceny charakteru planowanego zamierzenia. Skarżąca Spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] r. oraz umorzenie postępowania; 2) zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi strona podała m.in., że każdy obiekt budowlany, w tym nietrwale połączony z gruntem, winien być zrealizowany w sposób uniemożliwiający jego łatwe przesunięcie, przeniesienie lub zniszczenie pod wpływem warunków atmosferycznych. Niewątpliwie dotyczy to również obiektów wymienionych w przepisie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. strzelnic, kiosków ulicznych, pawilonów sprzedaży ulicznej i wystawowych, przykrycia namiotów i powłok pneumatycznych, urządzeń rozrywkowych, barakowozów, obiektów kontenerowych. Przepisu art. 3 ust. 5 nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od przepisu art. 5 ust. 1 punkt 1 lit. a) stanowiącego konieczności zapewniania m.in. spełnienia podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5, z późn. zm.), dotyczących m.in. nośności i stateczności. W myśl zapisów załącznika, obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, a nadto, aby nie stwarzały niedopuszczalnego ryzyka wypadków lub szkód w użytkowaniu lub w eksploatacji. W konsekwencji z powyższych zapisów wynika, że każdy, nawet tymczasowy obiekt budowlany winien być zaprojekowany i wykonany tak, by zabezpieczyć go przed niezamierzonym przesunięciem, zawaleniem czy przeniesieniem. W świetle powyższego, w ocenie odwołującej się spółki, za trwale połączone z gruntem należy uznać takie obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy owo trwałe połączenie zostało zapewnione m.in. poprzez badanie nośności gruntu, obliczeń geotechnicznych, ukształtowanie konstrukcji obiektu, posadowionych za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowanych z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a którego demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. Połączenie z gruntem, które powyższych elementów nie zawiera, stanowić będzie połączenie nietrwałe. Z uwagi na brak definicji "trwałości połączenia" w przepisach budowlanych, konieczne jest posiłkowanie się definicjami zawartymi w innych przepisach prawa, a w szczególności Kodeksu cywilnego. Przyjmuje się zatem dwie przesłanki kwalifikacji obiektu jako trwale związanego z gruntem: - sposób fizycznego połączenia, przejawiający się brakiem możliwości odłączenia obiektu połączonego bez jego uszkodzenia, - wzniesienie obiektu nie nastąpiło do przemijającego użytku. Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt może zostać odłączony od gruntu bez jego uszkodzenia i przeniesiony w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności. Co więcej, celem jego wybudowania jest korzystanie przez określony, ograniczony czas (do przemijającego użytku). Odnosząc się do stanowiska organu II instancji dotyczącego katalogu obiektów tymczasowych zawartego w art. 3 pkt 5) ustawy Prawo budowlane skarżąca podkreśliła, że jest to katalog otwarty, zawierający przykładowe obiekty zaliczane do tymczasowych. Nie oznacza to jednak, że niewymienienie w tym katalogu masztów radiokomunikacyjnych zamyka drogę do uznania ich jako tego typu obiekty. Rzeczona tymczasowa mobilna stacja bazowa składająca się z wieży o wysokości 27 m ma zostać posadowiona na gruncie bez trwałego z nim łączenia, a konieczna stabilność i bezpieczeństwo zostaną zapewnione poprzez obciążenie konstrukcji bloczkami betonowymi i płytami drogowymi, dodatkowo zostanie usztywniona m.in. odciągami na aż trzech poziomach (łącznie 12 odciągów). To zapewnia stabilność konstrukcji. Przy masie stacji oraz charakterze jej struktury przyjęte rozwiązania, płyty i bloczki oraz odciągi, wraz z pozostałymi elementami wzmacniającymi i obciążającymi ją u podstawy (ale bez fundamentów, o których wspomina organ w uzasadnieniu decyzji) z nawiązką zastępują trwałe połącznie z gruntem, zapewniając jednocześnie bezpieczeństwo mieniu i ludziom. Brak jest zatem podstaw do uznania, że planowana inwestycja będzie trwale z gruntem połączona, bądź by konieczne było takie połączenie. Wypełnia ona zatem wszystkie elementy zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja Wojewody Z. utrzymująca w mocy decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec inwestycji zgłoszonej przez stronę skarżącą, określoną przezeń jako tymczasowy maszt antenowy, niepołączony trwale z gruntem, na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zdaniem strony skarżącej, zgłoszone zamierzenie inwestycyjne wypełnia przesłankę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany z uwagi m.in. na to, że nie będzie trwale połączony z gruntem. Przystępując do oceny zasadności stanowisk skarżącej oraz organu Sąd zwraca uwagę, że próba zdefiniowania pojęcia "trwałego połączenia z gruntem" była już przedmiotem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o tym czy dane urządzenie (obiekt) jest trwale związany z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Odwołując się do takich właśnie kryteriów Wojewoda poddał analizie obiekt, który miałby zostać zrealizowany przez stronę skarżącą w oparciu o złożone zgłoszenie i dołączoną doń dokumentację. Zdaniem Sądu, prawidłowo organ ustalił, że przedsięwzięcie dotyczy masztu antenowego o wysokości 27 m, składającego się z 5 segmentów kratowych o przekroju trójkąta. Poszczególne elementy mają być połączone ze sobą za pomocą połączeń kołnierzowych skręcanych za pomocą śrub. Maszt usztywniony ma zostać odciągami liniowymi w trzech poziomach po 4 odciągi. Trzon masztu oparty na ruszcie stalowym wykonanym z profili walcowanych otwartych oraz zamkniętych. Ruszt oparty na czterech stopach z załączonym balastem w postaci typowych bloczków betonowych M6 oraz płyt drogowych. Urządzenia techniczne (szafy) mocowane do ramy stalowej wraz z podestem. Do podniesienia masztu ma być wykorzystany żuraw kołowy, po czym nastąpi zakotwienie wszystkich odciągów i zamocowanie ramy stalowej pod urządzenia techniczne. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej składając do akt 2 fotografie obrazujące tożsamą inwestycję wyjaśnił dodatkowo, że bloczki betonowe nie będą trwale związane z gruntem ale ustawione na podsypce betonowej wykonanej w ziemi. Zdaniem Sądu, opisane przedsięwzięcie, ze względu na wysokość konstrukcji masztu wynoszącą 27 m i sposób osadzenia obiektu na gruncie wskazuje na konieczność jego trwałego z nim powiązania. Opisane stopy z balastem betonowym stanowiące podporę rusztu, posadowione na umieszczonej w gruncie podsypce betonowej, pomimo że nie są z nią zespoinowane w istocie stanowią łącznie fundament stacji bazowej telefonii komórkowej, choć nie w pełni zagłębiony w gruncie, co nie ma jednak istotnego znaczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, trwałe związanie z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje zatem metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2989/12). Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, zgodnie z którym, za trwale związane z gruntem należałoby uznać tylko te obiekty budowlane, dla których w toku projektowania i budowy obiektu taki trwały związek został zapewniony poprzez wykonanie badań gruntu, wykonanie obliczeń geotechnicznych warunków posadowienia oraz takie ukształtowanie konstrukcji obiektu - fundamentów, aby takowe założenia geotechniczne spełniały, a zatem takie, które są posadowione za pomocą fundamentu przekazującego obciążenia od konstrukcji obiektu na nośne warstwy gruntu, realizowane z użyciem specjalistycznego sprzętu budowlanego i wykonaniem prac ziemnych, a których demontaż wiąże się z użyciem ciężkiego sprzętu budowlanego i zazwyczaj zniszczeniem elementów konstrukcyjnych podczas demontażu. Podobne stanowisko zajął również WSA w Gdańsku w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 692/17. Przewidziane stopy z balastem betonowym postawione na wykonanej w gruncie podsypce betonowej spełniają w istocie taką rolę jak fundament. W ocenie Sądu, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które polegać miałyby na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy są niezasadne. Organ prawidłowo zinterpretował materiał dowodowy w sprawie i właściwie zastosował przywołane w decyzji przepisy Prawa budowalnego, dochodząc do wniosku o zasadności zgłoszonego przez Starostę G. sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro jak wykazał Wojewoda, planowany do zrealizowania maszt antenowy telefonii komórkowej nie mógł być uznany za obiekt budowlany tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, to przeprowadzenie robót budowlanych polegających na posadowieniu takiego masztu antenowego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego względu konieczne stało się zgłoszenie w sprawie sprzeciwu. Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.