I OSK 32/21

Dnia 1 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J[...] i E[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1145/17 ze skargi B[...] i H[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z dnia 20 [...] r., nr S[...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., II SA/Lu 1145/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia działek gruntu, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania J. K. i E. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.1982.11.80 ze zm.), dalej jako "u.s.w.g.", przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r., nr [...] w niniejszej sprawie został złożony w dniu 22 maja 2015 r., a więc pod rygorem znowelizowanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nie jak wskazał w skarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, w dniu 1 grudnia 2009 r., podczas, gdy art. 33 ust 2 u.s.w.g. wprost wskazuje, że do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145 – 145b oraz art. 154 – 156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat, co stanowiło przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. przez niedostrzeżenie, że postępowanie w niniejszej sprawie nosi cechy powagi rzeczy osądzonej, ponieważ wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...] cechuje tożsamość przedmiotowa i podmiotowa żądania wyrażonego we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., co stanowi przesłankę nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 3) p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i "art. 107 §" k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz faktu istnienia interesu H. i B.G.w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego, w wyniku którego została wydana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...], małżonkowie B. i H. G. nie byli właścicielami nieruchomości nr [...] (dawniej nr [...]), stąd nie widnieje podpis żadnej z tych osób na protokole wszczynającym postępowanie scaleniowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowego, ewentualnie, w razie nie podzielenia zarzutów dotyczących nieważności postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. na okoliczność braku interesu prawnego do występowania przez H. i B.G. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...], z uwagi na brak przymiotu właściciela działki nr [...] w dacie wszczęcia scalenia gruntów we wsi [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wypada skonstatować, iż aktualnie ocenie sądowej poddane zostało rozstrzygnięcie Kolegium o umorzeniu postępowania administracyjnego. Przy czym – zdaniem Kolegium – powodem umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie było jego prowadzenie przez organ niewłaściwy. W ocenie Kolegium organem właściwym winien być wojewoda. Tym samym, aktualnie sprawa ma wyłącznie procesowy charakter i dotyczy oceny prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie, której pierwotnym przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji o scaleniu i podziale gruntów. Analizując trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji wypada zaakcentować, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy (także w zakresie właściwości rzeczowej) sprzed nowelizacji ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U.2013.1157 ze zm.). Ustawa ta w art. 2 ust. 1 i 2 wskazywała, że do postępowań scaleniowych ale także do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej, wszczętych i niezakończonych, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Poczynając od dnia [...] sierpnia 2009 r. do [...] października 2013 r. organem właściwym w I instancji pozostawał zatem starosta, zaś organem odwoławczym samorządowe kolegium odwoławcze. Wypada podkreślić, że szczegółowe uwagi poczynione w powyższym zakresie w motywach zaskarżonego wyroku nie spotkały się z zarzutem kasacyjnym. Oceniając natomiast zasadność skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, iż bazuje ona na okoliczności nieopartej na prawdzie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący B. G. i H. G. w dniu [...] grudnia 2009 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. i wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany. Jest prawdą, że w dniu [...] maja 2015 r., a więc już w stanie prawnym wynikającym z ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, B. i H. małżonkowie G. złożyli kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji scaleniowej z dnia [...] października 1989 r.. Zrobili to po tym jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 855/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Przy czym, postępowanie nieważnościowe wszczęte na podstawie tego nowego wniosku zostało ostatecznie umorzone – z uwagi na lis pendens – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] grudnia 2015 r. Tym samym od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii, wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia [...] maja 2015 r. nie stanowi okoliczności istotnej w niniejszej sprawie i nie może być postrzegany jako ewentualna przeszkoda w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem małżonków G. z dnia [...] grudnia 2009 r. Należy także zauważyć, iż sprawa wywołana wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. była przedmiotem prawomocnego wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2017 r., II SA/Lu 912/16, którym uchylono zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji scaleniowej Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1989 r. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż przedmiotem rozpoznania w aktualnie prowadzonym postępowaniu sądowym jest sprawa administracyjna wywołana wnioskiem małżonków G. z dnia [...] maja 2015 r. W konsekwencji, nietrafne są argumenty kasacji odwołujące się zarówno do tego, że przedmiotem rozpoznania w badanej sprawie pozostaje wniosek z dnia [...] maja 2015 r., jak i do tożsamości spraw wywołanych ww. wnioskami małżonków G., jako przeszkody do możliwości załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie można zatem doszukać się trafności zarzutu kasacyjnego nieuwzględnienia w toku dotychczasowego postępowania powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej (art. 134 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), jak i nieważności postępowania sądowego z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 2 u.s.w.g.). Charakter formalny zaskarżonej decyzji, ograniczający się do zagadnienia właściwości organu administracji, determinował zakres postępowania w niniejszej sprawie. Kwestie materialne, składające się na ocenę interesu prawnego strony postępowania winny być rozważone przez organ właściwy w sprawie. Jest to zatem zagadnienie następcze wobec kwestii właściwości organu. Z uwagi na charakter i zakres kontrolowanego rozstrzygnięcia nie może być uznany za trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i "art. 107 §" k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii interesu prawnego wnioskodawców. Z tych też powodów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek dowodowy, który z uwagi na charakter podjętego rozstrzygnięcia nie mógł stanowić uzupełnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe uwagi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.