I SA/Wa 1196/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R., A. B., A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania A. B., E. N., J. W., A. R. i A. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne : Pismem z [...] listopada 2000 r. A. B. wniosła o stwierdzenie, że nieruchomość położona w W. [...], licząca [...] ha, pochodząca z księgi hipotecznej " [...]" nie podlegała pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podniosła, że park i pałac pełniły funkcje rezydencjalne, były nieprzydatne do prowadzenia działalności rolnej, nie stanowiły nieruchomości ziemskiej i nie podlegały przejęciu na reformę rolną. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdził, że majątek [...], należący do A. B. podlega dekretowi o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 1861/02 uchylił decyzję organów obu instancji. Ocenił, że nieruchomościami ziemskimi są tylko grunty przydatne do produkcji rolnej, zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (W 3/89). Natomiast zespół pałacowo-parkowy podlegałby przejęciu, gdyby był w związku funkcjonalnym (stanowił gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolnym. W ocenie Sądu, organy nie wykazały, że zespół pałacowo-parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską A. B. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...]umorzył postępowanie. Pismem z [...] sierpnia 2008 r. A. B., E. N., J. W., A. W. i A. R. ponownie wnieśli o stwierdzenie, że park i pałac [...] nie podlegały reformie rolnej. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. (P 107/08). Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił decyzję o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie uznając, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może być podstawą do wydania decyzji w tej sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość ziemska podlega pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. W ocenie Wojewody majątek [...] podlegał przepisom dekretu, skoro przekraczał normę obszarową 100 ha, a nieruchomości były przejmowane razem z budynkami. Ponadto, wnioskowana nieruchomość nie została wyodrębniona prawnie z dóbr A. B., lecz była objęta wspólną księgą wieczystą. Znajdowały się tam także zabudowania gospodarcze. Dodatkowo, [...] był administrowany przez zarząd wspólny dla całych dóbr [...] A. B.. Wojewoda ustalił, że park n[...] nie pełnił jedynie funkcji rezydencjalnej. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyli wnioskodawcy. Wnieśli o uchylenie decyzji i uwzględnienie wniosku, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister podzielił ocenę organu I instancji, że wnioskowane działki były z pozostałą częścią majątku [...] i całych dóbr [...], w ścisłym związku funkcjonalnym o charakterze organizacyjnym, gospodarczym, księgowym i dlatego podlegały przejęciu w ramach reformy rolnej. Powiązania organizacyjne, finansowe i towarowe zespołu [...] z częścią rolną dóbr [...] i [...] powodują, że obie części stanowiły gospodarczą całość i nie mogły funkcjonować osobno. Wskazał, że bezspornym jest, że [...] zespół pałacowo-parkowy sąsiadował z częścią rolną [...], dlatego obie części pozostawały w terytorialnym związku funkcjonalnym, co obrazuje mapa [...]. Zespół został ogrodzony dopiero po 1946 r., w ramach urządzania tam obiektów rządowych. Zespół pałacowo-parkowy nie został też przed [...] września 1944 r. wyodrębniony prawnie, bowiem objęty był wspólną księgą hipoteczną [...]. Dopiero na potrzeby urządzenia tam siedziby Prezydenta [...], dla wnioskowanego zespołu została założona odrębna księga wieczysta. W ocenie organu nie można uznać twierdzenia odwołujących się, że park [...] miał wyłącznie mieszkalny i rezydencjaIny charakter, aczkolwiek organ podkreślił, że to nie elementy rolne, lecz związek funkcjonalny z sąsiadującą [...] nieruchomością rolną uzasadniały jego nacjonalizację. [...] zespół pałacowo-parkowy pozostawał też w związku organizacyjnym z [...] nieruchomością ziemską. Związek funkcjonalny [...] i dóbr ziemskich [...] wyrażał się w stałej, intensywnej wymianie towarowej między wnioskowanym obszarem i częścią rolną majątku A. B. Wskazał, że między zespołem, ogrodem [...] i [...] nieruchomością ziemską następowała też nieustanna, wzajemna wymiana usług i dóbr. Związek funkcjonalny między [...] zespołem pałacowo-parkowym i częścią rolną dóbr [...] wyrażał się też w komercyjnym wykorzystywaniu zespołu poprzez jego wieloletnie, intratne wydzierżawianie i odprowadzanie tenuty dzierżawnej do zarządu [...] nieruchomości ziemskiej. Pokaźne przychody z dzierżawy [...] stanowiły istotny element bilansu Dóbr Ziemskich [...] i były wydatkowane na cały ten majątek ziemski, a nie na sam zespół [...]. Organ stwierdził, że ze względu na to, że [...] zespół pałacowo-parkowy stanowił gospodarczą całość z [...] nieruchomością ziemską, gdyż był w związku funkcjonalnym z rolną częścią dóbr A. B., przejawiającym się we wzajemnych powiązaniach terytorialnych, towarowych i współfinansowaniu, zasadne było stwierdzenie przejęcia wnioskowanego zespołu na podstawie przepisów o reformie rolnej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. R., A. B. i A. W. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...]. Ponadto, wnieśli o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące, z uwagi na czas trwania postępowania oraz zebraną dokumentację. Wskazali, że w związku ze śmiercią J. W. oraz E. N., decyzja w stosunku do spadkobierców E. N. jest nieważna. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : 1) art. 2, art. 64 ust. 1 -3 i art. 32 kpa, poprzez naruszenie konstytucyjnych zasad w demokratycznym państwie prawa poprzez rozszerzającą wykładnię przepisów nacjonalizacyjnych, 2) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw., z § 4 tegoż rozporządzenia i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej i bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do gruntów stanowiących grunty nie mające charakteru rolnego oraz pominięcie konieczności dokonania wykładni przepisów nacjonalizacyjnych, szczególnie w związku z brakiem związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a folwarkiem (częścią rolną nieruchomości ziemskiej), 3) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z wnioskiem złożonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., poprzez przekroczenie zakresu wniosku określonego przez wnioskodawców, 4) art. 7 w zw. z 77 § 1 i 4 k.p.a, art. 6, art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a poprzez : a) brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem na dzień [...].09.1939 r. oraz [...].09.1944 r., a oparcie się na mało wiarygodnych materiałach obejmujących z jednej strony okres do 1938 r., a z drugiej po 1945 r., z pominięciem dokumentów źródłowych, na których materiały te są rzekomo oparte (do akt sprawy nie zostały sprowadzone kopie dokumentów, które są przywoływane w opracowaniach, na których oparto zaskarżoną decyzję), b) wydanie orzeczenia pod z góry ustaloną tezę, czego dowodem jest nie tylko jednostronność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wybiórcza interpretacja zebranego materiału, ale celowe mieszanie zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem ogrodniczym, c) dokonywanie celowej nadinterpretacji dokumentów m.in. w zakresie produkcji drewna, czy zabudowań rzekomo istniejących na terenie objętych wnioskiem i ich przeznaczenia, d) pominięcie i brak odniesienia się do materiału dowodowego wskazującego na brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a folwarkiem (częścią rolną majątku), także złożonego przez uczestników postępowania, a także przez wnioskodawców (publikacja Stanisława Lorentza z 1948 r. i popularnonaukowa z 1970 r. oraz wyciągu z opracowania "Parki i ogrody zabytkowe w Polsce"), e) brak wyciągnięcia poprawnych logicznie wniosków z okoliczności dzierżawienia zespołu pałacowo-parkowego przed wojną, wpisu do rejestru zabytków, orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] września 1948 r. wyłączającej od parcelacji majątek [...] (park) o obszarze [...] ha, a także wniosku z [...].12.1949 r., postanowienia Sądu z [...].12.1949 r. oraz odpisu z kw [...], gdzie nieruchomość ma nazwę : "[...]", a jego sposób korzystania to "[...]", f) pominięcie faktów powszechnie znanych tzn., że z reguły polskie pałace nie były związane z produkcją rolną, lecz stanowiły integralną część z otaczającymi je parkami pełniąc typową funkcję mieszkalną (rezydencyjną), a także to że [...].09.1944 r. na terenie Warszawy trwały walki powstańcze, g) zasad logicznego rozumowania poprzez przyjęcie, że obiekt opisany przez konserwatorów zabytków (także przed wojną), jako zespół pałacowo-parkowy mógł służyć lub być związany funkcjonalnie z działalnością o charakterze rolniczym, które to naruszenia procedury miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i uzasadnili swoje zarzuty podniesione w skardze. Przedstawili istotne elementy stanu faktycznego, stan prawny, wskazali na brak związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego w [...]. z nieruchomością ziemską A. B., zarzucili błędy postępowania administracyjnego, długi czas trwania postępowania oraz zmiany w składzie wnioskodawców. Wskazali, że śmierć J. W. nie powoduje nieważności, gdyż jej następcą prawnym jest inny wnioskodawca A. W. Natomiast w przypadku śmierci E. N. sytuacja wygląda odmiennie. Pełnomocnik zaznaczył, że okoliczność ta jest mu znana od [...] dni, kiedy to do innej sprawy przekazane mu zostały te informacje z dokumentami wskazującymi następców prawnych. Do wniesionej skargi pełnomocnik skarżących dołączył akty poświadczenia dziedziczenia. Wynika z nich, że następcą prawnym zmarłej [...] maja 2016 r. J. W. jest A.W. Natomiast następcami prawnymi po zmarłej [...] marca 2017 r. E. N. są: maż J. N., córka N. O., syn L. N., córka A. C. oraz córka E. N. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po zapoznaniu się z zarzutami skarżących nie znajduje podstaw do zmiany dotychczas zajmowanego stanowiska, szczegółowo zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Minister wskazał, że przed wydaniem decyzji nie był informowany o śmierci stron, chociaż J.W. zmarła ponad rok przed wydaniem decyzji, a E. N. zmarła blisko [...] miesiące przed wydaniem decyzji. Podniósł, że strony zdążyły sporządzić akty poświadczenia dziedziczenia, których nie przedłożyły organowi, pomimo że otrzymały zawiadomienie z art. 10 kpa, sygnalizujące wydanie decyzji. Ponadto, niektórzy spadkobiercy adresatek zaskarżonej decyzji będący sami stronami postępowania, musieli wiedzieć, że śmierć strony jest okolicznością istotną dla jego zakończenia. Organ dodał, że korespondencję przeznaczoną dla J. W. i E. N. odbierał bez zastrzeżeń ich pełnomocnik, nie informując organu o śmierci mocodawczyń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierował zaskarżoną decyzję m.in. do J. W. oraz E. N., reprezentowanych w postępowaniu administracyjnym przez adwokata A. H. Jak wynika z akt sprawy J. W. oraz E. N., były spadkobiercami po zmarłym A. B.- właścicielu Dóbr Ziemskich [...]. Spadek po A. B. zmarłym [...] grudnia 1947 r. nabyły M. B., A. B., B. R. oraz wdowa M. B. (postanowienie Sądu Grodzkiego z [...] marca 1948 r., sygn. akt [...]). Następnie, spadek po M. B. zmarłej [...] maja 1976 r. nabyły córki: A. B., M. R. oraz M.W. (postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział [...] Cywilny z [...] października 1976 r., sygn. akt [...]). Spadek po zmarłej [...] sierpnia 1988 r. B. R. nabyły: E. N., M. R. i A. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z [...] września 1988 r., sygn. akt [...]). Natomiast spadek po zmarłej [...] marca 1989 r. M. W. nabyły dzieci: A.W. oraz J. W.(postanowienie Sądu rejonowego w G. z [...] kwietnia 1989 r., sygn. akt [...]). Wynika z tego, że zarówno J.W. jak i E. N. miały przymiot strony niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Zarówno J.W. jak i E. N. zmarły przed wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. J.W. zmarła [...] maja 2016 r., natomiast E. N. [...] marca 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana [...] czerwca 2017 r. Wobec tego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została skierowana do osób zmarłych. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. W niniejszej sprawie wprawdzie zaskarżona decyzja została skierowana do J. W., ale jej spadkobierca – A. W. był również stroną postępowania odwoławczego, zatem śmierć J. W. nie powoduje nieważności decyzji. Natomiast w przypadku śmierci E. N. decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, a jej następcy prawni nie brali udziału w postepowaniu odwoławczym. Z tego powodu, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dlatego Sąd stwierdził jej nieważność. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.